Este documento es la síntesis del informe Noria acerca de los protocolos de protección a candidatos electorales en México.
El informe es parte del proyecto Elecciones y Violencia en México.
El trabajo fue realizado por Ana Velasco Ugalde y coordinado por María Teresa Martínez Trujillo y Romain Le Cour Grandmaison
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Si las elecciones son a vida o muerte… ¿Cómo proteger candidatos en México?
A pesar de la cobertura que se le da en los últimos años a la violencia electoral, la preocupación por parte de las autoridades públicas no es reciente. Las autoridades federales llevan más de tres décadas diseñando e implementando protocolos de protección a candidatos en México.
Sin embargo, la violencia no paró. Al contrario, sigue al alza para convertir cada elección en la “más violenta de la historia de México”.
Este informe no analiza las cifras de la violencia – lo hacemos en otro informe con una base de datos original. Aquí, revisamos los mecanismos institucionales de protección a candidatos que existen en México y aportamos un caso de comparación internacional: Italia y la lucha anti-mafia en la escala municipal.
Más allá de sentenciar a priori que los protocolos de protección no funcionan, queremos entender mejor: ¿Cómo se diseñan? ¿Cómo se implementan? ¿Cómo evolucionaron frente a la violencia? ¿Cuáles han sido sus alcances y limitantes? ¿Por qué han fallado? ¿Qué queda por hacer?
En pocas palabras: ¿Cómo hacer que las elecciones no sean una apuesta a vida o muerte para las y los candidatos?
Estas preguntas son fundamentales para mejorar las políticas públicas destinadas a fortalecer la democracia mexicana y diseñar soluciones a futuro. Así podremos, ojalá, evitar que las elecciones del 2024 sean de nuevo las “más violentas de la historia”.
Evolución histórica
La violencia dirigida a candidatos y políticos locales ha sido objeto de atención de las autoridades federales desde hace, por lo menos, treinta años.
1990 – Formalización de un protocolo de protección a candidatos presidenciales
- En el contexto de creación del Instituto Federal Electoral (IFE), se establece que este organismo autónomo es el encargado de organizar y garantizar la imparcialidad del proceso electoral.
- La normativa inicial de protección se dirige a candidatos presidenciales.
- Deja ambigüedades sobre: cómo se evalúa la pertinencia de la solicitud; cuáles son los “medios de seguridad personal” que se ofrecen; y quiénes son las autoridades competentes para proteger.
1994 – Elecciones presidenciales: se aclara el mecanismo base
- Se decreta que el organismo responsable de proteger personalmente a candidatos presidenciales que lo soliciten es el Estado Mayor Presidencial (EMP).
- Esto supone la asignación de una escolta que trabaja en coordinación con el equipo del candidato y las autoridades locales durante la campaña.
- La protección se concibe desde las fuerzas públicas, un eje que sigue vigente.
- La elección queda marcada por el asesinato de Luis Donaldo Colosio (Marzo 94).
2006 – Se ajusta el mecanismo de protección, la SEGOB toma el mando
- Se incorpora la Secretaría de Gobernación (SEGOB) como intermediaria entre candidatos, el IFE y el EMP.
- La cuestión se hace más “institucional”: se busca coordinar la respuesta de protección entre instituciones federales competentes y establecer un proceso claro con adjudicación de responsabilidades.
- Se siguen protegiendo los candidatos presidenciales.
2009 – El IFE y los partidos políticos acuerdan, por primera vez, la protección a los candidatos a Diputaciones federales
- Se abre la protección a diputaciones federales.
- Hay que señalar que las autoridades electorales no tienen entre sus responsabilidades brindar seguridad. Su trabajo es que el proceso, particularmente la jornada electoral, ocurra sin contratiempos.
- Conforme las condiciones de inseguridad empeoraron a partir del 2006, se abrió una nueva disyuntiva para las autoridades involucradas en el mecanismo de protección.
- Para el IFE, la labor de blindar del proceso electoral se complicó al tiempo de que se convertían en un actor con información clave sobre las condiciones en el terreno.
- El Gobierno Federal tiende a moverse en una delgada línea política e institucional : debe mantenerse al margen de las contiendas, al tiempo que debe asegurarse de que ocurran en paz, para no debilitar la estabilidad democrática del país.
- Mientras tanto, las autoridades locales tienen una bomba de tiempo en las manos. Siguen sin contar con protocolos de protección para sus candidatos.
2012 – Elecciones presidenciales de julio: se busca la coordinación con las entidades y se expande la protección a todos los candidatos
- SEGOB busca coordinarse con las entidades federativas. Firma convenios específicos con estados que tendrían elecciones ese año: Guerrero, Baja California Sur, Coahuila , Nayarit, Estado de México e Hidalgo.
- La coordinación entre autoridades gubernamentales y electorales se revela como un elemento clave para el funcionamiento de estas medidas.
- Más allá de la asignación de escoltas, se crean Mesas de negociación y distensión y Mesas de seguridad para prever y resolver conflictos entre candidatos y partidos políticos mediante el diálogo.
- Se anuncia que la oferta de protección se amplía a todos los candidatos, no sólo aspirantes a la Presidencia y diputaciones federales, como se había hecho hasta ese momento.
- Las elecciones son “poco” violentas, a pesar de las expectativas. Sin embargo, el protocolo no se convierte en una normatividad que trascienda los cambios de gobierno
2018 – Se graba en ley la protección formal a todos los aspirantes y la violencia se dispara
- En el contexto de creación del Instituto Nacional Electoral (INE), la SEGOB, a través de su Comisión Nacional de Seguridad (CNS) se encarga de la protección.
- Regresa el EMP al sistema de protección.
- La Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales del INE amplia formalmente la protección a todos los aspirantes.
- El plan fracasa: las elecciones se convierten en las más violentas de la historia del país.
2021 – El gobierno implementa la “Estrategia de Protección en Contexto Electoral”
- Los lineamientos recuerdan, en parte, los protocolos del gobierno panista en 2012.
- Coordina la Secretaria de Seguridad y Protección Ciudadana (SSPC) y no SEGOB.
- El diseño combina un enfoque de seguridad pública con un componente de gobernabilidad y coordinación entre diferentes instituciones públicas federales y locales (gobernadores, autoridades electorales, policías estatales y municipales), así como con las Fuerzas Armadas.
- El mecanismo es nacional: se tiene que implementar de forma similar en todo el país.
- Concretamente, cualquier candidato, sea a nivel federal o local, puede acercarse a las autoridades electorales y reportar una amenaza. Si contiende por un cargo federal, tiene que ir con el INE; si es un cargo local, con el instituto electoral de su entidad federativa.
- Las elecciones dieron lugar a altísimos niveles de violencia, en línea con 2018.
Nuestro análisis
Nuestro informe muestra que los mecanismos comparten una misma matriz: ante una amenaza, un candidato puede solicitar la intervención de las autoridades públicas para que las instituciones electorales o de seguridad, bajo la tutela constante del Gobierno Federal, le asignen protección.
Ésta fue la fórmula básica que planteó el IFE en 1990 y es la que existe hasta ahora. En algunas administraciones, el ejecutivo federal se ha dado a la tarea de diseñar e implementar mecanismos que haga más eficiente y amplia su respuesta, pero no existe la obligación de dar este paso ni para el Gobierno Federal, ni para los estatales y municipales.
De hecho, las autoridades locales no parecen asumir que la violencia electoral sea un tema que deba ser atendido – más allá de las cuestiones de fuero – pues la responsabilidad se sigue atribuyendo a instituciones federales.
Este último punto es notorio en los códigos y leyes electorales estatales que no hacen mucho por fortalecer al mecanismo base. Actualmente, 21 entidades incluyen disposiciones para la protección de candidatos, en transposición de la ley federal. Sin embargo, de aquellas que no tienen, algunas son de las más violentas del país como Veracruz, Michoacán, el Estado de México y Puebla.
A lo largo de la historia reciente, hay una tensión constante entre la voluntad de fomentar la colaboración y la agilidad del proceso, y la monopolización de las tareas en manos del gobierno federal. A pesar de los esfuerzos, se termina centralizando la respuesta de protección tanto por desconfianza institucional como por voluntad de eficiencia, sin resolver la cuestión de la coordinación entre niveles de gobierno e instancias de diferentes ámbitos. El hecho de que una autoridad federal centralice la respuesta sigue poniendo en duda la capacidad institucional de trabajo con las entidades federativas o municipales.
La cuestión de la protección a candidatos sigue siendo altamente politizada e individualizada. Todas las entrevistas que tuvimos con funcionarios públicos – en activo o retirados – mencionan que la coordinación entre diferentes niveles de gobierno funciona cuando hay buenas relaciones interpersonales entre titulares. Por ende, la eficiencia de los mecanismos queda siempre sujeta a cambio o rivalidades, y no se asocia con protocolos institucionales establecidos, sino con la capacidad interpersonal de negociar, trabajar en conjunto y llevar a cabo una tarea precisa y definida. Por ende, el alcance del mecanismo sigue dependiendo de los incentivos de las autoridades en turno, todo siendo enmarcado por una visión “top-down” de la protección, asumida por el Gobierno federal.
Esto impide también la creación y conservación de memoria institucional. Como sucede con el resto de la política pública de seguridad, cada administración pretende hacer su propia revolución, negando incluso el trabajo realizado por los equipos anteriores – a pesar de usarlos.
Las limitantes
La factibilidad de acceso al mecanismo
- Los gobiernos federales siempre parten de una triple premisa: el protocolo es claro, fácil de acceso y genera confianza en los candidatos.
- Sin embargo, el trabajo revela que los candidatos no tienen acceso “fácil” a la información que permita la protección; no tienen confianza en las instituciones locales o estatales; se desalientan por falta de conocimiento del proceso institucional.
- Luego, los funcionarios federales se quejan de: no poder estar seguros de la honestidad del candidato; no poder contar con autoridades locales confiables; quedar atrapados en la “grilla” política y partidista; no tener los recursos para responder de forma ideal a las amenazas.
- Los mecanismos implementados, con mayor o menor éxito, se enfocan en la protección individual y dejan de lado la perspectiva de construcción institucional.
- Se limitan a desalentar la violencia en ciclos electorales, y no a atender las causas de esa violencia, ni siquiera cuando esta trasciende los tiempos de campaña.
- Estas son las preguntas estructurales que han sido identificadas a lo largo de la historia: ¿Cómo mejorar la confianza? ¿Cómo evaluar el perfil y la ‘honestidad’ del candidato? ¿Cómo extraer la cuestión de la protección de la politización evidente del momento electoral?
El diseño del mecanismo.
- En esencia, el trabajo del mecanismo, tanto el actual como los de sexenios anteriores, es “reactivo”: busca responder a una solicitud de auxilio y elevar temporalmente el costo para los perpetradores de acceder a su objetivo cuando la autoridad brinda protección, pero no disminuye los incentivos para amenazar o atacar.
- Esto ocurre porque las estrategias primordialmente se enfocan en sobrellevar la amenaza para proteger el proceso electoral, y no para neutralizarla y así disminuir las posibilidades de que se vuelva a presentar.
- Lo que se protege en realidad son las elecciones: no los candidatos o los votantes.
- Una solución podría ser extender la protección, pero esto no resuelve el tema de fondo que es la neutralización de la amenaza.
En este contexto ¿cuáles son las opciones de la candidata o candidato para obtener protección?
- En ciertos casos que hemos documentado, los candidatos buscan rebasar a las autoridades locales y la cadena institucional para recurrir a la ventanilla federal. Esto puede lograrse a través de conexiones personales o redes partidistas del candidato.
- Estas vías alteran las condiciones de igualdad de acceso a la protección, pues hay quienes no cuenten con estos recursos. Otra posibilidad es que recurran a protección informal y habiliten a actores locales como sus protectores; que busquen contratar el servicio de una empresa de seguridad privada; que generen arreglos informales con autoridades o fuerzas públicas de diferentes niveles presentes en su territorio e, incluso, que opten por mecanismos de protección ilegales.
- Así, el mecanismo institucional queda inhabilitado de facto.
La temporalidad de la protección para candidatos locales.
- En 2018 se registraron 11 asesinatos en el periodo de transición – entre las elecciones y la toma de poder – en los estados de Guerrero, Oaxaca, Puebla y Michoacán.
- Una vez que las campañas terminan, también lo hace el ámbito de actuación de la protección.
- Si la candidata o el candidato resulta ganador, quizás logre reemplazar la escolta que tenía. Si, por el contrario, resulta perdedor, es un ciudadano que queda expuesto después de haber atraído atención.
- En cualquier caso, el escenario que se pretendía evitar en contexto electoral, puede ocurrir pese al esfuerzo y la inversión anterior de recursos, en un panorama distinto.
- Esta limitante se observa en todas las estrategias revisadas.
La falta de institucionalidad del mecanismo
- El denominador común de las estrategias es que se apoyan en el liderazgo y la voluntad particular de funcionarios públicos y, por supuesto, del apoyo de la administración en turno.
- Es decir, son decisiones ejecutivas. Es ahí donde recae su principal debilidad. No hay seguimiento cuando ocurre un cambio de administración y el único protocolo en el que se puede trazar continuidad es el de protección a candidatos a la Presidencia de la República, pues no ha dependido de la voluntad política de la administración en turno.
- El objetivo es lograr una política pública que no dependa de esta variable. Una vía es de institucionalizar los mecanismos de protección a partir de los aciertos y experiencias que ya se tienen, y hacer que las autoridades estatales y municipales se involucren en ella.
- Es uno de los retos mayores de aquí a las elecciones presidenciales del 2024, para que éstas no se conviertan de nuevo en “los comicios más violentos de la historia mexicana”.
Experiencias internacionales: el caso de Italia
Un tema relevante para entender la respuesta institucional e identificar las oportunidades de mejoría es revisar aquella de otros países.
El caso italiano es interesante por la relevancia de la problemática de violencia ejercida en contra de candidatos o funcionarios públicos a lo largo de las últimas décadas, y la articulación entre estos hechos y diferentes organizaciones delictivas.
Luego, el caso italiano es de particular interés por el nivel de documentación e investigación que se la ha dado al tema, tanto por parte del Estado – particularmente a través de la justicia anti-mafia -, como de la academia y la sociedad civil. Por si fuera poco, los avances que han logrado en la reducción de la violencia son otra buena razón para voltear a ver este caso.
Más allá de un ejercicio de contraste – los contextos mexicanos e italianos son, sin la menor duda, muy diferentes – nos interesa ubicar referencias de política pública que aporten ejemplos de aquello que puede funcionar o no, y bajo qué condiciones. Es decir, responder a las preguntas de cómo se plantean otros Estados la amenaza electoral y cuáles son los mecanismos formales que implementan. No es un ejercicio exhaustivo: es una invitación al diálogo.
Las medidas tomadas por el Estado italiano para gobiernos locales son:
- La disolución de los gobiernos municipales infiltrados por las mafias.
- La prohibición de que una persona declarada culpable de vínculos mafiosos tras el proceso de disolución pueda ser candidato nuevamente.
- Ambas herramientas hacen eco de la tensión entre diferentes niveles de gobierno y de la vulnerabilidad de la escala municipal, como se observa en México, así como del potencial estructural que pueden aportar los mecanismos jurídicos que buscan neutralizar la amenaza, más allá de protocolos coyunturales que atemperan el riesgo inmediato para los candidatos.
Estas iniciativas son interesantes para la discusión en México por:
- La corresponsabilidad del poder legislativo y el judicial en la atención del fenómeno.
- La relevancia de la recolección de evidencia empírica para la elaboración de política pública.
- La consideración de otros actores intimidantes o violentos, aparte de la mafia, que pueden afectar los procesos electorales, el funcionamiento o la legitimidad de los gobiernos locales.
- Al respecto, resalta que los comisionados pudieron determinar que entre 1974 y 2014, de los 132 políticos locales que fueron asesinados el 47% fueron víctimas del crimen organizado, y esa cifra ya se considera demasiado alta. Es decir, los datos invalidan la posibilidad de un relato monocorde de la violencia (p.e. “el partido de la delincuencia organizada”; “se matan entre ellos”).
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El trabajo fue realizado por Ana Velasco Ugalde y coordinado por María Teresa Martínez Trujillo y Romain Le Cour Grandmaison.
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