El marco normativo de la erradicación de cultivos ilícitos en México

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Introducción

El marco normativo que regula la erradicación de cultivos ilícitos de drogas en México es complejo. Por un lado, están las convenciones internacionales en materia de fiscalización de sustancias; por el otro, el marco jurídico nacional que da forma al sistema prohibicionista de drogas.

Adicionalmente, se encuentra la normativa que regula a los actores gubernamentales que son partícipes de las campañas de erradicación. El tema adquiere mayor complejidad si se toma en cuenta que la principal institución encargada de dichas tareas es la Secretaría de la Defensa Nacional (SEDENA), la cual por mucho tiempo ha carecido de normas que definan su participación en las actividades de combate al narcotráfico.

Por estas razones, el análisis de la evolución del marco normativo es un elemento necesario, pero insuficiente, para comprender el papel de las autoridades civiles y las Fuerzas Armadas en las tareas de erradicación; su lectura debe ser acompañada por documentos adicionales incluidos en el Proyecto Amapola.

No obstante, observar la evolución de la normativa –es decir, qué leyes se han creado, qué reformas han sufrido y a qué instituciones se les han conferido atribuciones–, nos ofrece una pista sobre las prioridades gubernamentales. En efecto, en cumplimiento con los tratados internacionales suscritos y ante las presiones del gobierno estadounidense, pero también obedeciendo a una propia lógica interna, México fue progresiva modificando y adaptando su marco jurídico nacional para reforzar el sistema prohibicionista de drogas y determinando las funciones de las corporaciones que participarían en las campañas de erradicación de cultivos ilícitos, donde se observa un interés claro para legalizar la actuación de las Fuerzas Armadas en la materia.

El presente artículo, en primer lugar, hace referencia a las convenciones internacionales de fiscalización de drogas suscritas por México, así como a las leyes internas que dieron contenido al sistema prohibitivo de drogas, centrándonos en el cultivo de la amapola. En segundo lugar, expone la evolución del marco normativo de las autoridades participantes en tareas de erradicación de cultivos ilícitos. En tercer lugar, presenta los dos instrumentos que actualmente regulan el actuar de dichas autoridades: el Proyecto MEXK54 “Sistema de Monitoreo de Cultivos Ilícitos en Territorio Mexicano” y el Protocolo Nacional de Destrucción de Plantíos Ilícitos. Por último, se exponen algunas conclusiones sobre el desarrollo de la normativa y el papel que desempeñan las instituciones que hoy en día se encargan de erradicar la amapola en México.

El sistema prohibitivo de drogas y el cultivo de la amapola

Evolución del marco nacional

Del siglo XIX hasta principios del siglo XX, ciertas sustancias que actualmente son prohibidas y criminalizadas, como el opio, la morfina, la cannabis y la heroína, podían ser consumidas como medicamentos. Los primeros códigos sanitarios (1891, 1894 y 1902) buscaban la protección del consumidor, controlando la pureza y la calidad de las sustancias.¹ Sin embargo, en la década de 1920 el discurso alrededor de la regulación sobre drogas adquirió un fuerte enfoque punitivo, estrechamente vinculado a la política exterior:  “el gobierno posrevolucionario de México quería adquirir credibilidad internacional, particularmente frente a los Estados Unidos, país que ya abogaba por la prohibición más allá de sus fronteras”.² Los instrumentos legales sucesivos se enfocaron, ya no exclusivamente en el control del comercio y la producción de drogas, sino en su consumo, los cuales sentarían las bases del prohibicionismo.³

La primera ley de tinte prohibicionista en México se emitió en 1920 con el decreto titulado “Disposiciones sobre el comercio de productos que pueden ser utilizados para fomentar vicios que degeneren la raza y sobre el cultivo de plantas que pueden ser empleadas con el mismo fin”.⁴ Éstas prohibieron el cultivo y la comercialización de la cannabis y, para 1926, también de la adormidera.⁵ El opio, la morfina, la codeína y la heroína podrían ser importadas como medicamentos en caso de obtener el permiso del Departamento de Salubridad.⁶

En la década de 1920 el discurso alrededor de la regulación sobre drogas adquirió un fuerte enfoque punitivo, estrechamente vinculado a la política exterior.

Lo anterior se encontraba en línea con el contenido de la Convención Internacional del Opio, firmada el 23 de enero de 1912. La misma fue ratificada por el Senado hasta 1924 y publicada en el Diario Oficial de la Federación (DOF) en 1927. Por primera vez, México se comprometió ante el mundo a regular las sustancias. En dicho instrumento se prohibieron los usos no medicinales del opio y se exigió a los países firmantes adoptar medidas para controlar su exportación e importación, su fabricación, comercio interior y uso.

En línea el mandato internacional, en 1926 se promulgó un nuevo Código Sanitario en México, que incluyó una lista de sustancias consideradas como “drogas enervantes” –el opio, la morfina, la cocaína, la heroína y la marihuana (art 198)–. También dispuso como sanción por las infracciones a sus disposiciones multas económicas, las cuales, podrían ser sustituidas por un arresto de hasta 15 días.⁷

Asimismo, el Código Penal de 1871 fue el primer ordenamiento que contempló un rubro de “delitos contra la salud” y sancionaba la producción y venta de “sustancias nocivas a la salud” sin el permiso de las autoridades sanitarias. No obstante, el mismo se enfocaba en la no adulteración de las sustancias. Este instrumento fue derogado al promulgarse el Código Penal de 1929 que aumentó las conductas que podían ser consideradas como “delitos contra la salud” incluyendo a la siembra, cultivo y cosecha (artículo 507). Posteriormente, en el Código Penal de 1931 se penalizó también la “posesión” (artículo 194).⁸

Los instrumentos legales sucesivos se enfocaron, ya no exclusivamente en el control del comercio y la producción de drogas, sino en su consumo, los cuales sentarían las bases del prohibicionismo.

El 13 de julio de 1931, México firmó la Convención para Limitar la Fabricación y Reglamentar la Distribución de Drogas Estupefacientes. En ella, el Estado Mexicano estableció una reserva referente al derecho de imponer medidas más estrictas a las establecidas por la Convención para la restricción del cultivo. En cumplimiento con los convenios internacionales, el Código Sanitario de 1934 reguló en el artículo 405 todo lo referente al tráfico y suministro de drogas.⁹

El 26 de junio de 1936, fue firmada en Ginebra, Suiza, la Convención para la Supresión del Tráfico Ilícito de Estupefacientes Nocivos, publicada el 25 de agosto de 1955.¹⁰ Igualmente, en esta Convención, el gobierno de México se reservó el derecho de imponer medidas más estrictas para la restricción del cultivo y otras conductas. En este instrumento se establece que los países deberán promulgar las disposiciones legislativas necesarias para castigar severamente, por medio de prisión u otras penas privativas de la libertad, todas las conductas relacionadas con los estupefacientes y se establece que, aquellos cuya ley nacional regule el cultivo, cosecha y la producción para la obtención de estupefacientes, deberán considerar como gravemente punible toda infracción a las disposiciones de dicha Convención.

En 1936, fue firmada en Ginebra la Convención para la Supresión del Tráfico Ilícito de Estupefacientes Nocivos.

Igualmente, en esta Convención, el gobierno de México se reservó el derecho de imponer medidas más estrictas para la restricción del cultivo y otras conductas.

Durante este periodo, se publicó el 17 de febrero de 1940 el Reglamento Federal de Toxicomanías, que creó un modelo inédito de aprovisionamiento de sustancias. “Según el Decreto, los usuarios podían ser recetados sustancias prohibidas por el Código Sanitario, incluida la heroína, la morfina, la cocaína y el cannabis. Tanto los médicos registrados como los dispensarios controlados por el gobierno podían recetar sustancias de forma controlada y a un precio más bajo que el del mercado negro”.¹¹ No obstante, ante la represalia de Estados Unidos consistente en suspender el comercio de productos farmacéuticos entre los dos países, el Reglamento solo estuvo vigente por cinco meses.

De esta manera, para 1947 se reforzó la prohibición con penas más altas bajo el argumento de que México debía cumplir con sus obligaciones internacionales. El 14 de noviembre de 1947 se reforma los artículos 193, 194 y 197 del Capítulo I, denominado “De la tenencia y tráfico de enervantes” del Código Penal. Esta reforma implicó imponer la condena condicional en contra de las personas que cultiven, elaboren o trafiquen estupefacientes y se creó la figura delictiva de “proselitismo” de enervantes que incurría en la provocación general y la instigación o inducción para el uso de drogas. ¹²

El 25 de enero de 1950 se publicó un nuevo Código Sanitario, que después se reformó el 20 de marzo de 1971 para incluir, por primera vez, sanciones por el uso de sustancias alucinógenas y alcaloides derivados.¹³ Posteriormente, el 13 de marzo de 1973 se publicó otro Código Sanitario y, finalmente, el 7 de febrero de 1984, se publicó la Ley General de Salud, aún vigente.¹⁴

En 1947 se reforzó la prohibición. Se impuso la condena condicional en contra de las personas que cultiven, elaboren o trafiquen estupefacientes, y se creó la figura delictiva de “proselitismo” de enervantes que incurría en la provocación general y la instigación o inducción para el uso de drogas.

Dicha ley tiene por objeto reglamentar el derecho a la salud. En su artículo 3º establece como materia de salubridad general la prevención del consumo de estupefacientes y psicotrópicos y el programa contra la farmacodependencia (fracción XXI). Además, contiene capítulos especiales donde establece la regulación de las sustancias, diferenciándolas entre estupefacientes y psicotrópicos. Nos referiremos solamente al capítulo V de “Estupefacientes” (234-243), puesto que la amapola aparece en el artículo 234 como parte de la lista de las sustancias que son consideradas como estupefacientes.

En este sentido, el artículo 235 establece la prohibición absoluta de la siembra, cultivo, cosecha, elaboración, posesión y, en general todo acto relacionado con los estupefacientes, salvo que su uso sea con fines médicos y científicos y se cuente con autorización de la Secretaría de Salud. El artículo 237, por su parte, establece la prohibición de dichas conductas en relación con otras sustancias, incluyendo al opio, adormidera o papaver somniferum y al papaver bracteatum.

Influencia del sistema internacional de fiscalización de drogas

Respecto a la normativa internacional vigente, se encuentran las tres convenciones que conforman el sistema internacional de fiscalización de drogas.¹⁵

La Convención Única sobre Estupefacientes de 1961 fue ratificada en México el 20 de abril de 1977. Esta convención estableció formalmente el enfoque penal de la regulación de sustancias: en su artículo 36 establece que se deberá castigar con penas privativas de la libertad toda una serie de acciones relacionadas con la cadena productiva de drogas, incluyendo el cultivo.¹⁶ Además, dicho instrumento contiene una disposición especial para el caso de cultivo (artículo 22) que señala que el Estado Parte prohibirá el cultivo de la adormidera, del arbusto de coca o de la planta de cannabis, en su caso, para evitar que la sustancia sea objeto de tráfico ilícito. El mismo precepto establece que dicho Estado Parte deberá tomar “las medidas apropiadas para secuestrar cualquier planta ilícitamente cultivada y destruirla”, excepto pequeñas cantidades con propósitos científicos o de investigación.¹⁷

Así, cuando México ratificó el 17 de marzo de 1967 la Convención de 1961, se aprobaron reformas al Código Penal para el Distrito Federal y Territorios Federales.¹⁸ Como parte de dichas modificaciones, publicadas en su totalidad hasta el 8 de marzo de 1968, en el artículo 195 del CPF se penaliza el transporte y la cosecha de estupefacientes.

Por su parte, en la Convención sobre Sustancias Psicotrópicas de 1971, los países firmantes acordaron flexibilizar el régimen de fiscalización para un grupo de productos farmacéuticos incluidos en las listas II, III y IV.¹⁹ No se establecieron cambios respecto al régimen internacional de la amapola.

En la Convención de las Naciones Unidas contra el tráfico ilícito de estupefacientes y sustancias psicotrópicas de 1988, los países acordaron erradicar cultivos ilícitos de estupefacientes dentro de sus territorios, a fin de evitar su producción y eliminar la demanda ilícita de estos estupefacientes.

Finalmente, en la Convención de las Naciones Unidas contra el tráfico ilícito de estupefacientes y sustancias psicotrópicas de 1988, firmada por México el 16 de febrero de 1989, los países acordaron tomar medidas para erradicar cultivos ilícitos de estupefacientes dentro de sus territorios, a fin de evitar su producción y eliminar la demanda ilícita de estos estupefacientes, así como la realización de decomisos o aseguramientos de drogas y de los productos derivados de su comercio ilícito. Con ello, se acordó la implementación de programas de erradicación de cultivos ilícitos y la cooperación entre los países.²⁰ En esta línea, el artículo 3 de la Convención establece que las partes deberán adoptar las medidas necesarias para tipificar como delitos penales, en su derecho interno, el cultivo de la adormidera, el arbusto de coca o la planta de cannabis con objeto de producir estupefacientes y en contra de lo dispuesto en la Convención de 1961.

En el ámbito penal a nivel nacional, las reformas de 1994 al Código Penal Federal “conforman en gran parte la legislación vigente en México en materia de drogas”.²¹ Con esta reforma, existe un amento para las penas por producción, transporte, tráfico, comercio o suministro, introducción o extracción del país de narcóticos. Sin embargo, las penas por cultivo o siembra disminuyen.

Ley de Narcomenudeo

Por último, es necesario hacer referencia a una reforma conocida como “Ley de Narcomenudeo”. Esta reforma entró en vigor el 21 de agosto de 2009 y modificó la Ley General de Salud, el Código Penal Federal y el Código Federal de Procedimientos Penales.

Como producto de esta reforma, en la LGS se introdujo un capítulo denominado “Delitos Contra la Salud en su modalidad de Narcomenudeo” y en el artículo 479 de la Ley General de Salud se estableció una “Tabla de Orientación de Dosis Máximas y Consumo Personal Inmediato” (artículo 479) –para el opio la dosis máxima permitida es de 2 gramos–. Antes de 2009, las sanciones eran definidas según el “tipo de sustancia, cantidad y primicia o reincidencia del delito”.²² En dicha tabla se fijaron las dosis máximas de consumo personal e inmediato, permitiendo la distinción entre consumidores, narcomenudistas y tráfico a gran escala. Adicionalmente, esta tabla permitió delimitar las competencias entre la Federación y las entidades federativas.

El Título que contempla los “Delitos Contra la Salud” del Código Penal Federal considera como narcóticos a las sustancias previstas como estupefacientes o psicotrópicos previstas en la Ley General de Salud, así como en los convenios y tratados internacionales de observancia obligatoria para México. En este sentido, el artículo 193 establece que son punibles las conductas relacionadas con los estupefacientes, psicotrópicos y demás sustancias previstas en los artículos 237, 245, fracciones I, II, y III y 248 de la Ley General de Salud. El artículo 237 de la LGS establece la prohibición absoluta de las conductas relacionadas con el opio, la adormidera o papaver somniferum y al papaver bracteatum.

El Título que contempla los “Delitos Contra la Salud” del Código Penal Federal considera como narcóticos a las sustancias previstas como estupefacientes o psicotrópicos previstas en la Ley General de Salud, así como en los convenios y tratados internacionales de observancia obligatoria para México.

El mismo precepto además dispone que los narcóticos utilizados en la comisión de los delitos regulados en este instrumento, se pondrán a disposición de la autoridad sanitaria federal, la que procederá a su aprovechamiento lícito o a su destrucción, según corresponda.  Adicionalmente, el artículo 193 indica que los objetos y productos de tales delitos estarán sujetos a lo previsto en los artículos 40 y 41 (los cuales establecen el procedimiento para efectuar los decomisos).

Los siguientes artículos del CPF establecen penas privativas de la libertad y multas para las conductas previstas en el artículo 194, fracción I-IV; la posesión con fines de comercio o suministro (artículo 195); la posesión simple (artículo 195 Bis); el desvío (artículo 196 Ter); el suministro sin prescripción médica (artículo 197), así como el empleo de niñas, niños o adolescentes para cometer delitos contra la salud (artículo 201).

Es necesario hacer especial hincapié en el artículo 198, el cual prohíbe la siembra, el cultivo o la cosecha de la amapola –entre otras sustancias–. El mismo establece una pena de prisión de 1 a 6 años para la persona campesina que “con escasa instrucción” y por “extrema necesidad económica” realice tales conductas, ya sea por cuenta propia o con financiamiento de terceros. La misma pena se impone para la persona que posea un predio y consienta en él el cultivo o cosecha de las sustancias ya referidas. De no ser este el caso, la pena se eleva hasta las dos terceras partes de la prevista en el artículo 194 (de 10-25 años), siempre que sea con la finalidad de producir, transportar, traficar, comerciar, suministrar, o bien, exportar la sustancia.  Si no existe esa finalidad, la pena prevista es de 2 a 8 años de prisión. Además, existe una agravante para el caso en que este delito sea cometido por policías o miembros de las Fuerzas Armadas. Por último, el artículo 198 establece que la siembra, cultivo o cosecha de plantas de marihuana con fines médicos o científicos no será punible.

Marco normativo de las autoridades participantes en tareas de erradicación de cultivos ilícitos

La erradicación encabezada por la Procuraduría General de la República

En 1917 se creó el Departamento de Salubridad Pública, institución que se encargaba de establecer medidas contra el alcoholismo, preparación y administración de drogas, entre otras funciones. En 1925, en la administración del presidente Plutarco Elías Calles, se publicó el Decreto por el cual el Departamento de Salubridad Pública sería responsable de otorgar permisos de importación de opio, morfina, cocaína y adormidera. Con este ordenamiento se creó la Policía Sanitaria Antinarcóticos, que sería la encomendada para impedir el tráfico ilícito de drogas.

Se buscaba que dicha policía actuara desde un enfoque de salud y no punitivo, siendo que la competencia original correspondía a la Procuraduría General de la República (PGR), por lo que la participación de la Policía Sanitaria Antinarcóticos se limitaría a ser auxiliador de la Policía Judicial Federal en las investigaciones relativas a delitos contra la salud.²³

En 1925, se creó la Policía Sanitaria Antinarcóticos, que sería la encomendada para impedir el tráfico ilícito de drogas. Se buscaba que dicha policía actuara desde un enfoque de salud y no punitivo.

Posteriormente, en 1943 se creó la Secretaría de Salubridad y Asistencia. Fue hasta 1947, con el presidente Miguel Alemán, cuando la PGR quedó al mando de las campañas antinarcóticos, centradas en la erradicación de cultivos, el aseguramiento de drogas y la captura de traficantes y productores. Las expediciones antinarcóticos iniciaron el 10 de marzo de 1947, en Sinaloa, Durango y Sonora y fueron las siguientes: el Plan “Canador” en 1966, Fuerza de Tarea “Cóndor” en 1977 y Fuerza de Tarea “Marte” en 1987. Tales operaciones sirvieron para que la SEDENA justificara un aumento de su despliegue territorial, recursos y responsabilidades dentro del esquema antinarcótico.

En observancia de los compromisos suscritos a nivel internacional, el presidente Carlos Salinas de Gortari crea el primer Programa Nacional para el Combate a las Drogas (PNCD) en 1992. Los gobiernos subsecuentes le darían continuación a través de los Programas Nacionales para la Erradicación de Cultivos Ilícitos (Ernesto Zedillo, 1995) y del Plan Nacional de Control de Drogas (PNCD) (Vicente Fox, 2002).²⁴

En esta línea, el 16 de junio de 1993, el gobierno de Carlos Salinas de Gortari publicó el decreto en el DOF por el que se crea el Instituto Nacional para el Combate a las Drogas, como órgano desconcentrado dependiente de la PGR, y que queda a cargo de la Dirección General de Erradicación de Cultivos Ilícitos (DGECI). Esta última, de acuerdo al reglamento de la Ley Orgánica, encargada de “realizar acciones de erradicación de cultivos ilícitos y disminuir, por medio de la Dirección General de Intercepción, el tráfico de estupefacientes de una manera frontal”.²⁵Posteriormente, en la administración de Vicente Fox, desapareció la Policía Judicial Federal con la creación de la Agencia Federal de Investigación (AFI), a raíz de esta reestructuración, ésta última absorbió a la Dirección General de Erradicación de Cultivos Ilícitos.  

El 25 de octubre de 1988, se publicó en el DOF la reforma al Reglamento de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República (RLOPGR) que crea la Subprocuraduría de Investigación y Lucha Contra el Narcotráfico. En 1991, y con base en esta última reforma, se instituyó la Dirección General de Planeación en Delitos contra la Salud. Luego, por decreto presidencial del 26 de junio de 1992, dicha dirección fue sustituida por el Centro de Planeación para el Control de Drogas (CENDRO), órgano administrativo desconcentrado de la PGR con el objetivo de ser la instancia intersecretarial encargada de concentrar y procesar toda la información para la atención del fenómeno de las drogas.

Fue hasta 1947, con el presidente Miguel Alemán, cuando la PGR quedó al mando de las campañas antinarcóticos, centradas en la erradicación de cultivos, el aseguramiento de drogas y la captura de traficantes y productores. Las expediciones antinarcóticos iniciaron el 10 de marzo de 1947, en Sinaloa, Durango y Sonora.

Con el acuerdo A/068/03, publicado en el DOF del 24 de julio de 2003, cuando el CENDRO cambió de denominación a Centro Nacional de Planeación, Análisis e Información para el Combate a la Delincuencia (CENAPI), adscrito a la PGR. El objeto del CENAPI es “orientar la política de combate a la delincuencia hacia la desarticulación de organizaciones y redes criminales dedicadas, principalmente, al tráfico de estupefacientes”.²⁶ Posteriormente, en el gobierno de Felipe Calderón, el 23 de julio de 2012, se reformó el RLOPGR, creando a la Policía Federal Ministerial (PFM) en sustitución de la AFI.

La actual Fiscalía General de la República (FGR) y el Ministerio Público encuentran su fundamento jurídico en materia de persecución de delitos contra la salud en los artículos 21 y 102 apartado A de la Constitución Mexicana.²⁷ La atribución del Ministerio Público de prevenir, investigar, perseguir y procesar los delitos contra la salud también se encuentra fundada en el Código Penal Federal, el Código Nacional de Procedimientos Penales, la LOPGR y su reglamento, así como la Ley Federal Contra la Delincuencia Organizada. Asimismo, con el objeto de definir el procedimiento a seguir para las actividades relacionadas con el aseguramiento de drogas y bienes relacionados con delitos contra la salud se encuentra la Ley Federal sobre Administración de Bienes asegurados, decomisados y abandonados, promulgada mediante decreto en 1999 por el Congreso de la Unión. La aplicación y operación de dicha ley cautelar, está a cargo de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público y la FGR.

De la PGR a las Fuerzas Armadas

El Congreso Constituyente de 1917 estableció en el artículo 129 de la Constitución Mexicana limita el papel de las Fuerzas Armadas a las actividades que tengan exacta conexión con la disciplina militar. A pesar de esto, en México, la participación de las Fuerzas Armadas en las actividades contra el tráfico de drogas ilegales se remonta, por lo menos, desde 1938, cuando ya existían registros documentales sobre el apoyo del Ejército en tareas de destrucción de cultivos ilícitos.²⁸ Lo anterior, a pesar de no contar con un marco legal que permitiera su intervención en tareas distintas a las señaladas por el texto constitucional.

En 1953 se creó una consulta sobre la interpretación de los artículos 2, 35 y 40 de la entonces Ley Orgánica del Ministerio Público Federal, en cuanto a las facultades de los comandantes que participaban en la “Campaña antinarcóticos” para levantar actuaciones ante la comisión de delitos federales.²⁹ A pesar de que la PGR tiene el monopolio para la persecución de delitos federales, se determinó que las Fuerzas Armadas actúan como “auxiliadores” de la Policía Judicial Federal, por lo cual sí se encuentran facultados para levantar actas relativas a la comisión de delitos contra la salud.³⁰

La participación de las Fuerzas Armadas en las actividades contra el tráfico de drogas ilegales se remonta, por lo menos, desde 1938.

Lo anterior, a pesar de no contar con un marco legal que permitiera su intervención en tareas distintas a las señaladas por el texto constitucional.

En 2007, la SEDENA justificaba su actuación en el combate al narcotráfico bajo la fracción VI del artículo 89 constitucional; los artículos 1, 2, 5, fracciones I y V y 16 de la Ley de Seguridad Nacional; los artículos 1º, 2º, 3º, 11 y 17 de la Ley Orgánica del Ejército y Fuerza Aérea, el artículo 1º de la Ley de Planeación y, finalmente, las tesis jurisprudenciales que derivaron de la acción de inconstitucionalidad 1/96, resuelta el 5 de marzo de 1996 por la Suprema Corte  de Justicia de la Nación (SCJN).

En dicha acción, la SCJN resolvió que era constitucional la incorporación de los titulares de la Secretaría de la Defensa Nacional y la Secretaría de Marina al Consejo Nacional de Seguridad Pública. Esta decisión requirió de la Suprema Corte la interpretación del artículo 129 constitucional, permitiendo así el uso del Ejército y Armada de México en auxilio de las fuerzas civiles de seguridad pública, incluso en tiempos de paz, bajo solicitud expresa de las autoridades civiles. Asimismo, la Suprema Corte reiteró que, de conformidad con el artículo 89 constitucional, fracción VI, el presidente de la República tiene la facultad para disponer de las Fuerzas Armadas para la seguridad interior y la defensa exterior de la Federación, cuando, sin llegarse a situaciones que requieran la suspensión de garantías, exista riesgo fundado de que, de no enfrentarse de inmediato, sería inminente caer en condiciones graves que obligarían a decretarla.

Por su parte, la Armada ha participado en tareas de erradicación de cultivos e intercepción de droga por la vía marítima, por lo menos desde 1938 durante el sexenio de Miguel de la Madrid, y, de igual forma, su intervención en el combate al narcotráfico se ha justificado con la normativa que establece que facultades para colaborar en la defensa de la seguridad nacional (Ley Orgánica de la Armada de México) y de la seguridad interior (Reglamento interno).³¹

El hecho de que la Suprema Corte no haya realizado un esfuerzo por definir los conceptos de “seguridad nacional”, “seguridad interior”, “seguridad pública” y “en tiempos de paz” provocó que las Fuerzas Armadas fueran adquiriendo un papel preponderante en tareas de seguridad pública.

De esta manera, el hecho de que la Suprema Corte no haya realizado un esfuerzo por definir los conceptos de “seguridad nacional”, “seguridad interior”, “seguridad pública” y “en tiempos de paz” provocó que las Fuerzas Armadas fueran adquiriendo un papel preponderante en tareas de seguridad pública y se les pusiera al frente del combate a fenómenos delincuenciales bajo el argumento de tratarse de amenazas a la seguridad interior.

Un intento por definir tales conceptos de “seguridad nacional” y “seguridad interior” se dio con la publicación del decreto por el que se crea la Ley de Seguridad Nacional (LSN) el 31 de enero de 2005, a raíz de la reforma constitucional de abril de 2004 que facultó al presidente a preservar la seguridad nacional y al Congreso expedir leyes en la materia.³² Esta ley estableció como amenazas a la seguridad nacional aquellos actos, entre otros, que impidan a las autoridades actuar en contra de la delincuencia organizada y que puedan obstaculizar las operaciones militares o navales en su contra. Con esto y bajo la justificación de los delitos contra la salud pueden representar delincuencia organizada, se autorizó que las Fuerzas Armadas pudieran participar en su persecución.

Con base en la LSN y las tesis jurisprudenciales ya referidas, en 2006 el Presidente Felipe Calderón lanzó la estrategia de combate frontal al narcotráfico que quedó establecida en el Plan Nacional de Desarrollo 2007-2017.³³ Un año después, el 28 de febrero de 2007, la PGR y la SEDENA suscribieron un convenio que formaliza la transferencia a la institución armada de los recursos técnicos y financieros que la PGR utilizaba para la erradicación de cultivos y el combate al narcotráfico. Con esto, desapareció la Dirección General de Erradicación de Cultivos Ilícitos. Asimismo, mediante decreto del 9 de mayo de 2007 se creó un Cuerpo Especial del Ejército  y  Fuerza  Aérea denominado “Cuerpo Especial de Fuerzas de Apoyo Federal”, que a su vez sería reformado el 17 de septiembre del mismo año, pero que no pudo concretarse debido a la falta de presupuesto.³⁴ Adicionalmente, durante este gobierno se estableció la Directiva para el Combate Integral al Narcotráfico 2007-2012, enfocada en las tareas de erradicación, intercepción aérea y terrestre de drogas.³⁵

El 28 de febrero de 2007, la PGR y la SEDENA suscribieron un convenio que formaliza la transferencia a la institución armada de los recursos técnicos y financieros que la PGR utilizaba para la erradicación de cultivos y el combate al narcotráfico. Con esto, desapareció la Dirección General de Erradicación de Cultivos Ilícitos.

De 1992 a 2006 la PGR estuvo a cargo de las tareas de erradicación de cultivos declarados ilícitos, con la colaboración de SEDENA. Sin embargo, esta última institución tomó el rol principal en la materia a partir de 2007, si bien ya se encargaba de más de la mitad de estas acciones desde el inicio del sexenio de José López Portillo, en 1987.³⁶ Lo anterior en contra de lo establecido en el artículo 66 del Reglamento de la Ley Orgánica de la PGR que establecía a la Dirección General de Erradicación de Cultivos Ilícitos como responsable en la materia.³⁷

Durante el gobierno de Enrique Peña Nieto (2012–2018), las actividades de erradicación de cultivos se continuaron realizando por la SEDENA. Así, como parte de la meta nacional “México en Paz” establecida en el Plan Nacional de Desarrollo 2013-2018, se emitió el Protocolo Nacional de Actuación de Destrucción de Plantíos Ilícitos, cuyo contenido se expone más adelante.  Los esfuerzos por dotar de un marco jurídico a las Fuerzas Armadas en las labores de combate al narcotráfico se dieron con el impulsó la Ley de Seguridad Interior (LSI) que, posteriormente, sería declarada inconstitucional por la SCJN por pretender normalizar su actuación en funciones de seguridad pública.³⁸

Finalmente, en el actual gobierno de Andrés Manuel López Obrador (AMLO), el 26 de marzo de 2018 se publicó en el DOF la reforma constitucional por la cual se creó a la Guardia Nacional. La institución está integrada por miembros provenientes de las Fuerzas Armadas y elementos de la Policía Federal. Con la reforma se autoriza al presidente que disponga de la Fuerza Armada en tareas de seguridad pública por cinco años (Quinto Transitorio).

En el actual gobierno de Andrés Manuel López Obrador, se autoriza al presidente que disponga de la Fuerza Armada en tareas de seguridad pública por cinco años (Quinto Transitorio).

Adicionalmente, a raíz de esta reforma, se publicó el acuerdo por el que se dispone de la Fuerza Armada para tareas de seguridad pública (Acuerdo Militarista)³⁹, por el cual se otorga a las Fuerzas Armadas atribuciones policiales de manera expresa, tales como la prevención del delito, detenciones, aseguramiento de bienes, preservación del lugar de los hechos, tareas de vigilancia, entre otras funciones.⁴⁰ Con ello, se institucionaliza la militarización de la seguridad pública y permanecen intocables las acciones para la erradicación en manos de las Fuerzas Armadas, aun cuando en el Plan Nacional de Desarrollo 2019-2024 se planteó el fin de la “guerra contra las drogas” y reformular su combate reconociendo al prohibicionismo como una política insostenible.

Con ello, se institucionaliza la militarización de la seguridad pública y permanecen intocables las acciones para la erradicación en manos de las Fuerzas Armadas, aun cuando en el Plan Nacional de Desarrollo 2019-2024 se planteó el fin de la “guerra contra las drogas” y reformular su combate reconociendo al prohibicionismo como una política insostenible.

Sistemas de monitoreo y protocolos nacionales

El “Sistema de Monitoreo de Cultivos Ilícitos en Territorio Mexicano” y el Protocolo Nacional de Actuación de Destrucción de Plantíos Ilícitos

Mención especial merece el “Sistema de Monitoreo de Cultivos Ilícitos en Territorio Mexicano” y el Protocolo Nacional de Actuación de Destrucción de Plantíos Ilícitos –en adelante, Protocolo–, al ser los instrumentos que, actualmente, guían la actuación de las instituciones que participan de las tareas de erradicación.

Desde 2012 se implementó el “Sistema de Monitoreo de Cultivos Ilícitos en Territorio Mexicano”, conocido como Proyecto MEXK54, que forma parte del Programa Global de Monitoreo de Cultivos Ilícitos (ICMP, por sus siglas en inglés).  En cumplimiento de las convenciones internacionales de fiscalización de drogas (1961, 1971 y 1988), el proyecto busca determinar metodologías para la recolección y análisis de datos sobre cultivos ilícitos a fin de incrementar la capacidad de los gobiernos para monitorear su extensión y evolución.

En este proyecto colabora la Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito (ONUDC, por sus siglas en inglés) con la Secretaría de Marina (SEMAR), la FGR y la SEDENA, con el acompañamiento de la Secretaría de Relaciones Exteriores (SRE).⁴¹ De acuerdo con la propia ONUDC, la SEMAR es la institución encargada del Sistema de Detección de Cultivos Ilícitos y de generar la información que administra y sistematiza el CENAPI –dentro de la FGR–; mientras que la SEDENA se encarga de las operaciones en campo y desempeña “el papel preponderante en la tarea de destrucción de cultivos ilícitos”. La FGR, a través del CENAPI, actúa como entidad administrativa responsable del proyecto y se encarga de disponer los sistemas y bases de datos especializados para el análisis y diagnóstico sobre la delincuencia organizada y trasnacional.⁴²Por su parte, la SRE instrumenta la política exterior y, finalmente, la ONUDC se encarga de coordinar el proyecto y desarrollar la metodología; asimismo, es responsable del control de calidad y de la transparencia en la presentación de los resultados.⁴³

Ahora bien, el documento que estableció los criterios de operación de las autoridades que participan en las actividades de destrucción de cultivos declarados ilícitos, es el Protocolo Nacional de Actuación de Destrucción de Plantíos Ilícitos –en adelante, Protocolo–.⁴⁴ El mismo se firmó el 11 de junio de 2018, durante el gobierno de Enrique Peña Nieto, con el objetivo de “homologar las técnicas empleadas y brindar certeza jurídica a la ciudadanía”. Además, buscó dar cumplimiento a lo establecido en el Código Nacional de Procedimientos Penales respecto a la obligación de contar con protocolos de actuación.

Como habíamos adelantado, las Fuerzas Armadas tienen una participación preponderante en las tareas de detección y erradicación de cultivos ilícitos. El Protocolo establece como principales actores a la Policía Federal Ministerial, al Ministerio Público y, finalmente, a lo que denomina “Autoridades de Apoyo a la Destrucción” (AAD), las cuales son: la Policía Federal –ahora extinta y remplazada por la GN–, la SEDENA, la SEMAR y las instituciones de seguridad pública que determine el Ministerio Público Federal (MPF).⁴⁵ De acuerdo al Protocolo, éstas últimas autoridades realizan actividades de reconocimiento, de vigilancia en el lugar de intervención, de destrucción de plantíos, de verificación de la total destrucción, de documentación y de puesta a disposición ante el MPF.⁴⁶

Ahora bien, hay dos formas en que se detona la localización de los cultivos ilícitos: una es mediante denuncia y la otra es como resultado de las operaciones de erradicación y actividades de reconocimiento que realizan de manera permanente las Fuerzas Armadas.

Respecto al primer caso, es el Ministerio público y la Policía Federal Ministerial quienes dirigen la operación. Ésta última determina si es necesaria la participación de las autoridades de apoyo a la destrucción; en caso de considerar que sí es necesaria, el Ejército y la Marina pueden participar generando el plan de acción, vigilando el lugar y apoyando en las actividades de destrucción de plantíos ilícitos. En el segundo caso, son las Fuerzas Armadas las autoridades que participan en todo el proceso, de conformidad con el proceso establecido en el Sistema de Monitoreo de Cultivos Ilícitos en Territorio Mexicano–Proyecto MEXK54 (ver supra). En este supuesto, indica el Protocolo, las Fuerzas Armadas son las encargadas de generar el plan de acción, participar en las actividades de reconocimiento, documentar el lugar mediante fotografías y/o videograbación, iniciar la elaboración de los registros; verificar la total destrucción del plantío ilícito, llenar el acta de destrucción y, finalmente, poner a disposición del Ministerio Público Federal la documentación generada.

Conclusión

Del análisis del ordenamiento jurídico que rige las tareas de erradicación de cultivos ilícitos en México, es posible visualizar que, por un lado, se fue reforzando el sistema punitivo y prohibicionista de drogas en México –abandonando el enfoque sanitario– y, por otro lado, la manera en que la PGR fue perdiendo el marco de actuación en las operaciones de detección y erradicación de cultivos ilícitos a favor de la Secretaría de la Defensa Nacional.

Para esta última institución, el no contar con un marco jurídico que regulara su actuación, no impidió su participación en las campañas antinarcóticos, sino que la misma se fue naturalizando siendo expresamente reconocida en los programas de erradicación de cultivos, los planes nacionales de desarrollo y demás documentos gubernamentales. Asimismo, y aun sin facultades para ello, tanto el “Sistema de Monitoreo de Cultivos Ilícitos en Territorio Mexicano” como el Protocolo Nacional de Actuación de Destrucción de Plantíos Ilícitos, ya los reconocen como actores primordiales en las tareas de erradicación y buscan delinear su actuación en cada una de las etapas.

No obstante, observamos que existieron múltiples intentos por ampliar al máximo la interpretación de los preceptos que otorgan facultades a las Fuerzas Armadas –casi siempre bajo la justificación de que brindan “apoyo” o “auxilio” a las autoridades civiles–. De igual manera, ha habido esfuerzos por impulsar la creación de marcos jurídicos que, adicionalmente, buscaban ampliar su margen de actuación a través de la definición de conceptos difusos como la seguridad interior o la seguridad nacional; impulso que no se lograría concretar hasta este sexenio.

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Este informe es parte del Proyecto Amapola.

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Notes

1. José Domingo Schievenini Stefanoni, “La prohibición de las drogas en México (1912-1929)” , Revista Latinoamericana de Seguridad Ciudadana Departamento de Asuntos Públicos – FLACSO Sede Ecuador ISSN: 1390-3691 · JUNIO 2013 · No. 13. ↩︎
2. Ernesto Zedillo Ponce de León, Catalina Pérez Correa González, Alejandro Madrazo Lajous y Fernanda Alonso Aranda “La política de drogas en México: causa de una tragedia nacional Una propuesta radical e indispensable para remediarla”, Programa de Política de Drogas, Centro de Investigación y Docencia Económicas (CIDE), 2019. ↩︎
3. José Domingo Schievenini Stefanoni, “La prohibición de las drogas en México (1912-1929)” , Revista Latinoamericana de Seguridad Ciudadana Departamento de Asuntos Públicos – FLACSO Sede Ecuador ISSN: 1390-3691 · JUNIO 2013 · No. 13. ↩︎
4. Ricardo Pérez Montfort, Tolerancia y prohibición. Aproximaciones a la historia social y cultural de las drogas en México, 1840-1940, México, Debate, 2016. ↩︎
5. Victor Hugo Carvente Contreras, “Reestructuraciones de órganos y funciones de combate al tráfico de drogas. Procuraduría General de la República (1952-2012). ↩︎
6. José Domingo Schievenini Stefanoni, “La prohibición de las drogas en México (1912-1929)” , Revista Latinoamericana de Seguridad Ciudadana Departamento de Asuntos Públicos – FLACSO Sede Ecuador ISSN: 1390-3691 · JUNIO 2013 · No. 13. ↩︎
7. José Domingo Schievenini Stefanoni, “La prohibición de las drogas en México (1912-1929)” , Revista Latinoamericana de Seguridad Ciudadana Departamento de Asuntos Públicos – FLACSO Sede Ecuador ISSN: 1390-3691 · JUNIO 2013 · No. 13. ↩︎
8. Ibíd. ↩︎
9. Con base en el artículo 21 constitucional vigente desde 1917.  Véase: Victor Hugo Carvente Contreras, “Reestructuraciones de órganos y funciones de combate al tráfico de drogas. Procuraduría General de la República (1952-2012)”, Instituto Nacional de Administración Pública (INNP), 2014. ↩︎
10. Convenio para la supresión del trafico ilícito de drogas nocivas, Ginebra, 26 De Junio De 1936. ↩︎
11. Ernesto Zedillo Ponce de León, Catalina Pérez Correa González, Alejandro Madrazo Lajous y Fernanda Alonso Aranda “La política de drogas en México: causa de una tragedia nacional Una propuesta radical e indispensable para remediarla”, Programa de Política de Drogas, Centro de Investigación y Docencia Económicas (CIDE), 2019. ↩︎
12. Victor Hugo Carvente Contreras, “Reestructuraciones de órganos y funciones de combate al tráfico de drogas. Procuraduría General de la República (1952-2012)”, Instituto Nacional de Administración Pública (INNP), 2014. ↩︎
13. Ibíd. ↩︎
14. Victor Hugo Carvente Contreras, “Reestructuraciones de órganos y funciones de combate al tráfico de drogas. Procuraduría General de la República (1952-2012)”, 2014. ↩︎
15. La Convención Única sobre Estupefacientes de 1961, enmendada por el Protocolo de 1972, la Convención sobre Sustancias Psicotrópicas de 1971 y la Convención de las Naciones Unidas contra el Tráfico ilícito de Estupefacientes y Sustancias Psicotrópicas de 1988. ↩︎
16. Ibíd. ↩︎
17. Convención Única de 1961 sobre estupefacientes, enmendada por el Protocolo de 1972 de Modificación de la Convención Única de 1961 sobre estupefacientes. ↩︎
18. Victor Hugo Carvente Contreras, “Reestructuraciones de órganos y funciones de combate al tráfico de drogas. Procuraduría General de la República (1952-2012)”, Instituto Nacional de Administración Pública (INNP), 2014. ↩︎
19. Lic. Enrique Gudiño Chong, “De las políticas públicas a las políticas castrenses en la erradicación de cultivos ilícitos en México, 1994–-2015”, Instituto Tecnológico y de Estudios Superiores de Occidente (ITESO), junio de 2016. ↩︎
20. Convención de las Naciones Unidas contra el tráfico ilícito de estupefacientes y sustancias psicotrópicas de 1988. ↩︎
21. José Domingo Schievenini Stefanoni, “La prohibición de las drogas en México (1912-1929)” , Revista Latinoamericana de Seguridad Ciudadana Departamento de Asuntos Públicos – FLACSO Sede Ecuador ISSN: 1390-3691 · JUNIO 2013 · No. 13. ↩︎
22. Victor Hugo Carvente Contreras, “Reestructuraciones de órganos y funciones de combate al tráfico de drogas. Procuraduría General de la República (1952-2012)”, Instituto Nacional de Administración Pública (INNP), 2014. ↩︎
23. Victor Hugo Carvente Contreras, “Reestructuraciones de órganos y funciones de combate al tráfico de drogas. Procuraduría General de la República (1952-2012)”, Instituto Nacional de Administración Pública (INNP), 2014. ↩︎
24. Lic. Enrique Gudiño Chong, “De las políticas públicas a las políticas castrenses en la erradicación de cultivos ilícitos en México, 1994–-2015”, Instituto Tecnológico y de Estudios Superiores de Occidente (ITESO), junio de 2016. ↩︎
25. Decreto por el que se crea el Instituto Nacional para el Combate a las Drogas como órgano técnico desconcentrado, dependiente de la Procuraduría General de la República, 16 de junio de1993. ↩︎
26. Centro Nacional de Planeación, Análisis e Información para el Combate a la Delincuencia Investigar y Perseguir los Delitos Relativos a la Delincuencia Organizada, Auditoría de Desempeño: 13-0-17A00-07-0049 GB-114. ↩︎
27. El 10 de febrero del 2014 se publicó la reforma constitucional que modificó el Artículo 102, apartado A, de la Constitución. El 14 de diciembre del 2018 se publica la Ley Orgánica de la Fiscalía General de la República. ↩︎
28. Alma Paloma Mendoza Cortés, “Operaciones del Ejército Mexicano contra el tráfico de  drogas: revisión y Actualidad”, Revista Política y Estrategia, No. 128, 2016, pp.17-53 ISSN 0719-8027 (versión en línea), Academia Nacional de Estudios Políticos y Estratégicos. ↩︎
29. Victor Hugo Carvente Contreras, “Reestructuraciones de órganos y funciones de combate al tráfico de drogas. Procuraduría General de la República (1952-2012)”, Instituto Nacional de Administración Pública (INNP), 2014. ↩︎
30. Ibíd. ↩︎
31. Victor Hugo Carvente Contreras, “Reestructuraciones de órganos y funciones de combate al tráfico de drogas. Procuraduría General de la República (1952-2012)”, 2014. ↩︎
32. Lisa María Sánchez Ortega, “La militarización de la seguridad pública en méxico y sus fundamentos legales”, noviembre 2020, Friedrich Ebert Stiftung y México Unido Contra la Delincuencia (MUCD). ↩︎
33. Ibid. ↩︎
34. Alma Paloma Mendoza Cortés, “Operaciones del Ejército Mexicano contra el tráfico de  drogas: revisión y Actualidad”, Revista Política y Estrategia, No. 128, 2016, pp.17-53 ISSN 0719-8027 (versión en línea), Academia Nacional de Estudios Políticos y Estratégicos. ↩︎
35. Ibíd. ↩︎
36. PGR- Comunicado del 10 de enero de 2008 a la Cámara de Diputados. ↩︎
37. Lic. Enrique Gudiño Chong, “De las políticas públicas a las políticas castrenses en la erradicación de cultivos ilícitos en México, 1994–-2015”, Instituto Tecnológico y de Estudios Superiores de Occidente (ITESO), junio de 2016. ↩︎
38. Vicente Ismael Hernández Hernández, “Crónica de la Acción de Inconstitucionalidad 6/2018 y sus acumuladas 8/2018, 9/2018, 10/2018 Y 11/2018”, SCJN. ↩︎
39. ACUERDO por el que se dispone de la Fuerza Armada permanente para llevar a cabo tareas de seguridad pública de manera extraordinaria, regulada, scalizada, subordinada y complementaria. ↩︎
40. Atribuciones previstas en las fracciones I,1 II,2 IX,3 X,4 XIII,5 XIV,6 XV,7 XVI,8 XXV,9 XXVII,10 XXVIII11 y XXXIV12 del artículo 9 de la Ley de la Guardia Nacional. ↩︎
41. Evaluación independiente del proyecto MEXK54, “Sistema de Monitoreo de Cultivos Ilícitos en el Territorio Mexicano” MEXK54, México, 15 Noviembre de 2019. ↩︎
42. Ibíd. ↩︎
43. Ibíd. ↩︎
44. Ibíd. ↩︎
45. Protocolo Nacional de Actuación de Destrucción de Plantíos Ilícitos. ↩︎
46. Policia de Investigación a cargo de la Coordinación de Métodos de Investigación, que auxilia a la Fiscalía General de la República. ↩︎