Les élections anticipées en Israël, appelées de ses vœux par Benyamin Netanyahu le 2 décembre 2014 et votées par la Knesset le 8 du même mois, devraient avoir lieu le 17 mars 2015. Elles font suite à deux ans d’instabilité gouvernementale et à vingt mois d’une troisième coalition trop fragile. Cette dissolution, largement critiquée à son annonce alors que la pratique est récurrente depuis les années 1980, pourrait permettre de placer certains sujets sensibles et controversés au cœur des débats. L’inscription du caractère juif de l’État dans la Constitution israélienne est l’un d’eux, puisque c’est entre autres l’opposition de Tzipi Livni et Yair Lapid, – respectivement ex-ministre de la Justice et des Finances – à cette mesure qui provoque la fin du gouvernement de coalition conduit par Benjamin Netanyahu. Assurément, l’idée de ce changement constitutionnel est intrinsèquement liée à la question palestinienne. Néanmoins, elle doit également être analysée aujourd’hui au regard de la situation des « Infiltrés »[mfn]Le terme d’ « Infiltrés » (מסתננים, Mistanenim en hébreu) vient d’une loi de 1954 « d’anti-infiltration » qui visait alors les populations voisines d’Israël et dont les amendements récents ont permis d’élargir la catégories aux migrants est africains. Le terme depuis a été largement repris par la droite israélienne.[/mfn], migrants sub-sahariens (aujourd’hui principalement Soudanais et Érythréens) arrivés en Israël au début des années 2000 et progressivement devenus objet de débat dans le cadre même de la politique intérieure israélienne.[mfn]Lisa Anteby-Yemini, « Migrations africaines et nouveaux enjeux de la frontière israélo-égyptienne », Cultures & Conflits, n°72, Hiver 2008.[/mfn]
En effet, l’immigration en Israël est historique mais hautement sélective. Le pays s’est construit par vagues d’immigration juive depuis un siècle, tout en affichant un solde migratoire non juif quasi nul jusqu’aux années 1990. Dès lors, on estime qu’environ 200 000 travailleurs domestiques ou agricoles sont entrés en Israël entre 1990 et 2000, mais cette population reste politiquement marginale[mfn]Sarah S. Willen, « L’hyperpolitique du « Plus jamais ça ! » : demandeurs d’asile soudanais, turbulence gouvernementale et politiques de contrôle des réfugiés en Israël », Cultures & Conflits, n°71, Automne 2008.[/mfn]. L’immigration non juive n’avait donc pas d’écho politique avant les années 2000 car les étrangers n’avaient pas vocation à s’intégrer. Jusqu’alors, la question principale concernait les menaces posées à l’identité juive de l’État, face à une population palestinienne arabe musulmane et chrétienne en expansion.
Or, la présence de 55 000 migrants africains réclamant l’asile a placé le pays devant une contradiction majeure. En effet, la construction même de l’État hébreu est légitimée par l’existence d’un droit d’asile dont il se revendique toujours mais qui y est inexistant pour quiconque n’est pas de confession juive. Cet article interroge donc l’émergence de cette question et de son influence sur la scène politique, ainsi que la construction progressive d’un système juridique de négation, à une certaine catégorie d’individus, d’un droit qui fonde paradoxalement la présence de sa propre population.
De Mostapha Mahmoud à la frontière égypto-israélienne : aux origines d’un mouvement migratoire
C’est à partir de 2006 que le nombre d’entrées illégales en Israël en provenance d’Afrique augmente largement. Selon le ministère de l’Intérieur, il y aurait aujourd’hui 36000 Érythréens et 13300 Soudanais en Israël, pour la majorité arrivés entre 2006 et 2013.[mfn]Autorité pour la Population et l’Immigration (PIBA), « Données des Affaires étrangères israéliennes », n°5/2013.[/mfn] La rapidité de ces mouvements migratoires ne doit pas occulter leur ampleur modérée relativement aux 8 millions d’habitants (0,625% de la population totale) que compte le pays. 2010 et 2011 sont les années où l’on dénombre le plus d’arrivées, respectivement 15000 et 17000 – soit 300 à 350 entrées par semaine. Depuis 2013 et l’achèvement de la construction d’une barrière de séparation entre l’Égypte et Israël, une centaine d’entrées seulement ont été dénombrées.[mfn]36 migrants ont été arrêtés à la frontière, et 59 dans le pays. Voir PIBA, 2013, op. cit.[/mfn]
Tableau 1 : Nombre d’entrées de migrants annuelles en Israël, 2006-2013. Source : Auteur, sur la base de PIBA, 2013
Ce sont les Soudanais installés en Égypte qui ouvrent la « voie israélienne » en 2006. Les demandeurs d’asile, en majeure partie sud-soudanais et darfuris, résidaient en Égypte – certains depuis plus de dix ans – et tentaient d’obtenir du Haut Commissariat aux Réfugiés des Nations Unies (HCR) le statut de réfugié afin de bénéficier de ses programmes d’assistance et de réinstallation. L’augmentation croissante des réfugiés soudanais au début des années 2000 (imputable aux conflits au Darfour, au Sud Soudan, dans le Nil Bleu et le Sud Kordofan) se heurte alors à un manque de moyens entravant les actions de l’organisation internationale. Les conséquences sont claires : ralentissement du traitement des demandes d’asile, gel quasi général des quotas de réinstallations pour les Soudanais.[mfn]Certaines ambassades occidentales indiquent chaque année et/ou de façon exceptionnelle un nombre de réfugiés que leur pays est prêt à accepter sur leur territoire. En moyenne, les États-Unis, premier pays de réinstallation, acceptent 1000 réfugiés en provenance d’Égypte par an. Ce chiffre peut varier. La crise syrienne, par exemple, a entrainé une augmentation temporaire du nombre de réinstallations annuelles.[/mfn] Ceux-ci se sentent mis à l’écart d’une politique d’asile sélective et abandonnés par les acteurs d’une gouvernance peu concernée, selon eux, par la protection des Soudanais.
La situation se cristallise en juin 2004 quand le HCR tente de gérer le nombre croissant de demandes, en décidant paradoxalement de suspendre toute attribution du statut de réfugié aux Soudanais. L’argument était le suivant : en cas probable de succès des pourparlers de paix se déroulant alors en 2004 entre le SPLM (Sudan People’s Liberation Mouvement – principal mouvement armé au Soudan du Sud) et Khartoum, les Soudanais ne seraient plus considérés comme réfugiés et seraient incités à rentrer chez eux. Il n’y avait alors plus d’intérêt à utiliser des ressources financières et humaines par ailleurs particulièrement mobilisées par la crise irakienne qui battait alors son plein. Or, cette décision traduit une lecture rapide et simpliste d’un pays comme le Soudan : le Darfour connaissait alors une escalade de la violence aux conséquences dramatiques, notamment en termes de déplacement de population[mfn]Voir par exemple Human Rights Watch, « Soudan – Le Darfour en feu : Atrocités dans l’Est du Soudan », avril 2004, Vol 16, N.4 (A).[/mfn] ; et il semblait illusoire de parier si promptement sur une paix durable entre le Nord et le Sud, après cinq décennies de conflits. La suspension de l’asile à leur égard n’est pas comprise par les Soudanais, qu’ils aient fui les évènements alors récents ou qu’ils aient attendu statut et réinstallation depuis plusieurs années. Une première manifestation s’organise en 2004 en face du bureau du HCR dans le quartier de Mohandisseen au Caire, et une trentaine de Soudanais sont arrêtés pour avoir lancé des pierres sur le bâtiment de l’organisation.
En 2005, un petit groupe de Soudanais, ayant bénéficié d’une formation en droit des réfugiés à l’Université Américaine du Caire, organise un rassemblement pacifiste devant les locaux du HCR afin de faire valoir leurs droits. Le 29 septembre, des dizaines et rapidement des centaines de Soudanais s’installent sur la place Mostapha Mahmoud qui fait face au HCR, rassemblés au-delà des divisions communautaires par leurs intérêts communs. Trois mois durant, ils défendent leur droit à être reconnus comme réfugiés et réinstallés. Le HCR considère les protestataires comme des migrants économiques de fait en dehors de son mandat, et ne s’implique pas dans la gestion de cette crise. Fin octobre, l’organisation indique craindre une réaction violente des autorités, face à la détermination et la persistance des manifestants[mfn]Wikileaks, US Embassy in Cairo, “Sudanese demonstrations force UNHCR closure”, October 10th, 2005[/mfn]. Elle tente une médiation mi-décembre avec les représentants des manifestants mais l’initiative est un échec[mfn]Voir par exemple, AUC-FMRS, “A tragedy of failures and false expectations – Report on the Events Surrounding the Three¬Month Sit¬In and Forced Removal of Sudanese Refugees in Cairo, September–December 2005”, 2005.[/mfn].Le 30 décembre 2005, confortées par le silence du HCR, les forces de police égyptiennes ouvrent le feu et mettent fin à l’occupation de la place. On dénombre une cinquantaine de morts et environ 800 arrestations. L’événement, qui a profondément marqué la communauté soudanaise, est baptisé Mostapha Mahmoud, du nom de la place où se tenait le sit-in.
Les départs vers Israël qui commencent en 2006 peuvent donc être analysés comme une conséquence du gel de l’attribution du statut de réfugiés et des réinstallations pour les Soudanais, et du drame de « Mostapha Mahmoud ». Rapidement, le nombre croissant d’arrivées en Israël devient en soit un pull factormigratoire, en dépit des risques sécuritaires croissants à la traversée du Sinaï [mfn]Voir sur ce point HRW, “Sinai Perils. Risks to Migrants, Refugees, and Asylum Seekers in Egypt and Israel”, 2008; HRW, “I wanted to lie down and die. Trafficking and Torture of Eritreans in Sudan and Egypt”, 2014. [/mfn]. Ainsi, les origines des migrants et les routes migratoires empruntées se diversifient[mfn]8% des « Infiltrés » ne sont ni Soudanais, ni Érythréens. Certains viennent du Cameroun, du Tchad, de la Côte D’ivoire, de la Somalie. Voir PIBA, 2013.[/mfn] : on ne part plus du Caire mais de plus en plus directement de Kassala, dans l’est du Soudan, près des frontières éthiopienne et érythréenne. En 2009, le nombre d’Érythréens dépasse le nombre de Soudanais présents en Israël.
De Beer Shiva au Parc Levinsky : la création d’un problème public
Ceux qui arrivent au début des mouvements migratoires en Israël génèrent par leur présence les embryons d’une politique d’asile car ils se trouvent alors dans un vide juridique et institutionnel. Si le HCR est présent et en théorie responsable des demandeurs d’asile et réfugiés, son rôle est limité en raison de la faiblesse des demandes d’asile jusqu’alors. Le pays ne dispose d’aucun cadre législatif ni d’aucune institution en charge de l’accueil et la gestion de ces populations étrangères.
En 2002, un premier document interne de régulations est adopté par le ministère de l’Intérieur[mfn]State of Israel Ministry of Interior Population Immigration and Border Authority, Procedure for Handling Political Asylum Seekers in Israel. Réactualisé en 2011.[/mfn] mais l’improvisation semble de mise entre tentations humanitaires et sécuritaires. Les militaires de Tsahal qui interceptent ces nouveaux venus les emmènent à la prison de Saharonim, où ils sont souvent retenus quelques mois avant d’être libérés, ou au camp improvisé de Ktziot, où les détentions sont plus longues. La surpopulation dans ces lieux de détention oblige à adopter d’autres solutions. On donne à certains un billet de bus pour la Gare Centrale de Tel Aviv, sans justification claire. D’autres ne sont pas enfermés et se retrouvent à Beer Shiva, Eilat ou Ashdod.
Tous cherchent néanmoins à se rendre à Tel Aviv afin de déposer une demande d’asile auprès du HCR, qui évalue les dossiers et remet ceux sélectionnés à un comité interministériel israélien. La grande majorité des demandeurs obtient une protection temporaire, assortie d’un visa de séjour – et parfois d’un visa de travail émis par le ministère de l’Intérieur. Ces permis les protègent contre le refoulement en les autorisant à un séjour pour des motifs humanitaires mais ne les reconnaissent pas comme réfugiés.
En 2008, le gouvernement crée la Population Immigration and Border Authority (PIBA) qui devient l’institution en charge de l’application des directives sur l’asile de 2002. En 2009, le ministère de l’Intérieur reprend également des mains du HCR ses prérogatives en matière d’attribution de statut et devient l’unique responsable de l’examen des dossiers de demandeurs d’asile. Le HCR forme pendant six mois les officiers de l’Unité des Réfugiés et des Infiltrés nouvellement créée par le ministère – et dont le nom annonce déjà une rhétorique gouvernementale sécuritaire. En 2011, les directives internes sur l’asile sont réactualisées et détaillent les mesures relatives à l’attribution du statut de réfugié.[mfn]PIBA, 2011, op. cit.[/mfn] De 2009 à 2012 toutefois, aucune demande n’est examinée par cette unité au motif que les demandeurs ne sont pas des réfugiés. Deux arguments sont avancés : d’une part ils étaient réfugiés en Égypte et ne sont donc venus en Israël qu’en qualité de migrants économiques en raison des faibles opportunités dans leur pays d’asile ; d’autre part, l’enrôlement obligatoire au service militaire invoqué par les Érythréens pour demander l’asile n’est pas considéré par le gouvernement comme un facteur de persécution.
En 2012, après deux années de pic migratoire, le gouvernement décide la construction d’une barrière entre Israël et l’Égypte qui, achevée en 2013, porte un coup d’arrêt soudain aux entrées par le Sinaï. En parallèle, le gouvernement s’attelle à une résolution juridique du problème interne que constituent les 50000 migrants toujours présents. Il actualise une ancienne loi anti-infiltration de 1954 qui criminalisait l’entrée de citoyens voisins d’Israël, considérés comme des « Infiltrés ». Si en 2006 la population israélienne s’était opposée à un amendement à cette loi – déjà envisagé par le gouvernement, en 2012, le climat a bien changé et le principe de l’amendement ne semble plus un défi politique. En effet, la Knesset adopte le premier amendement à la loi d’anti-infiltration qui criminalise tous les migrants illégaux et les rend passibles de trois ans d’emprisonnement sans procès ou autre forme de jugement. En d’autres termes, ceux arrivés à partir de 2012 ne peuvent obtenir de protection temporaire et sont incarcérés. Les citoyens de pays « ennemis »[mfn]Le Soudan et Israël se considèrent comme pays ennemis et n’ont aucune relation diplomatique.[/mfn], c’est à dire les Soudanais, sont condamnés à une peine de prison à vie. La création d’un centre de rétention face à la prison de Saharonim, d’une capacité de 3000 places, est décidée.
Cet amendement entraine le pays dans les prémisses d’une crise sociale. Depuis plusieurs années déjà, la question des « Infiltrés » est devenue un enjeu politique. La situation dans le sud de Tel Aviv en particulier est révélatrice d’antagonismes politiques qui se transforment en conflit social intra-israélien. Ce quartier, organisé autour de la Gare Centrale et du Parc Levinsky, a vu l’arrivée progressive d’Africains qui s’installent dans une rue, puis deux, ouvrent restaurants et salons de coiffure, trouvent des emplois dans l’hôtellerie et la restauration. Or, d’un côté, une partie de la population de ce quartier relativement pauvre, principalement des Mizrahis[mfn]Le terme Mizrahi désigne en hébreu les juifs séfarades.[/mfn], refuse la présence et l’installation de plus en plus durable de ces populations. Ils critiquent l’octroi de droits à des populations étrangères quand eux-mêmes doivent souvent faire face à des difficultés socioéconomiques et se sentent discriminés au sein de la société israélienne. A plusieurs reprises, des actes de violence sont perpétrés contre les réfugiés à Tel Aviv. De l’autre côté, des militants israéliens de gauche, très souvent ashkénazes, s’organisent au sein d’ONG israéliennes et soutiennent très activement la cause des réfugiés. Ces organisations les accompagnent et les aident dans leur parcours administratif et leur vie quotidienne. Mais elles tentent également d’influencer le débat politique sur la question et les dispositions législatives récentes. A la demande et en coopération avec des groupes de réfugiés, la Hotline pour les réfugiés et les migrants, une ONG particulièrement impliquée dans le soutien aux demandeurs d’asile, soumet régulièrement des pétitions à la Cour Suprême pour contrer les adoptions législatives de l’État.
Les élections législatives de 2013 ancrent définitivement la question des « Infiltrés » dans le champ politique et dans le discours de certains partis, notamment le Likoud qui sort vainqueur. Le tournant sécuritaire dans la gestion de ces populations est définitivement amorcé. Alors que la Cour Suprême déclare en septembre 2013 l’anticonstitutionnalité du premier amendement à la loi d’infiltration, le gouvernement répond en décembre avec un deuxième amendement plus sévère que le premier. Il instaure entre autres les conditions d’envoi au nouveau centre de rétention de Holot, qui concerne les nouveaux arrivants mais également ceux qui bénéficiaient préalablement d’une protection temporaire. C’est en allant faire renouveler leur visa de séjour à PIBA que certains reçoivent une « invitation à se rendre à Holot ». En parallèle, le gouvernement met en place une politique d’incitation au retour avec une prime à quiconque accepte de rentrer chez lui (de 1500 dollars, celle-ci passe rapidement à 3000 dollars par personne). Pour les Soudanais qui acceptent cette somme, un retour au Soudan n’est pas envisageable en raison de l’absence de relations diplomatiques entre les deux pays. Ils sont alors envoyés en Égypte, au Kenya ou en Ouganda, en dépit de la prescription internationale de non-refoulement – pierre angulaire de la Convention pour les réfugiés de 1951 – et des risques majeurs qu’ils encourent. L’établissement de relations diplomatiques entre Israël et le Soudan du Sud après l’indépendance de ce dernier en 2011 permet en revanche le renvoi de populations sud-soudanaises à Juba.
Le centre de rétention d’Holot, Mars 2014. © Pauline Brücker
Du Parc Levinsky à la Forêt de Nitzana : le prolongement d’un problème
Ce tournant dans la politique israélienne déclenche des mouvements de protestation importants. Dès décembre 2013, un mouvement appelé « March For Freedom » est organisé par les réfugiés qui, de Saharonim et de Holot, décident de marcher symboliquement jusqu’à Jérusalem pour protester contre leurs conditions de vie.
En janvier 2014, une grève générale est lancée et très largement suivie pendant trois jours. Les réfugiés, qui sont nombreux à travailler, paralysent ainsi une partie des secteurs de la restauration-hôtellerie à tel point que certains employeurs se joignent à eux pour protester contre les menaces d’arrestation et d’expulsion. Le soutien à ce stade des ONG israéliennes est déterminant dans la médiatisation de leurs revendications, quoique tous les militants insistent sur la spontanéité du mouvement issu des communautés réfugiées. Le Parc Levinsky proche de la Gare Centrale est le principal lieu de rassemblement mais le cortège se déplace également devant certaines ambassades. Jusqu’en mars 2014, les événements, quoique plus sporadiques, continuent, mais le mouvement s’essouffle. Les réfugiés qui ont fait la grève sont nombreux à avoir perdu leur emploi. Leurs conditions de vie deviennent plus difficiles ; s’y ajoute la menace permanente de recevoir l’« invitation à se rendre à Holot » en renouvelant ses documents administratifs.
L’augmentation des envois au centre de rétention peut expliquer la Marche pour la liberté de juin 2014 qui se dirige cette fois vers la frontière égyptienne. Si leur volonté de retour en Égypte n’est pas certaine, le symbole est fort. Nombreux sont ceux qui expliquent que leur vie en Égypte, bien que dure et parfois misérable, était libre.[mfn]Entretiens réalisés à Holot, mars et juillet 2014.[/mfn] Enfermés dans ce centre, ils considèrent n’avoir plus rien à perdre. Etablis dans un petit parc à deux cents mètres de la frontière appelé Nitzana, les marcheurs sont violemment expulsés par les officiers de Tsahal après quarante-huit heures de sit-in. Les images ne sont pas sans rappeler la tragique issue de Mostapha Mahmoud, les arrestations et les transferts vers Saharonim qui s’ensuivent pareillement. Aucun mort toutefois n’est alors décompté.
Si les marches continuent, c’est surtout par la voie des recours juridiques que les succès sont les plus importants. En effet, suite à une deuxième pétition soumise par la Hotline pour les réfugiés et les migrants, dans laquelle de leur propre aveu les militants avaient peu d’espoir, la Cour Suprême déclare à nouveau illégal l’amendement à la loi d’anti-infiltration qui autorisait l’enfermement arbitraire des migrants à Holot. Le verdict rendu en septembre 2014 enjoint alors le gouvernement à fermer le centre de rétention dans un délai de trois mois. Pressé de trouver un successeur à cet amendement afin de ne pas entrainer la fermeture du centre, le gouvernement propose deux projets de loi entre septembre et novembre 2014, tous deux rejetés par la Knesset.
Rassemblement de militants israéliens, Tel Aviv, Juillet 2014. © Pauline Brücker
C’est dans ce contexte que Netanyahu décide début décembre 2014 de dissoudre l’assemblée et d’organiser des élections anticipées, deux ans après celles qui l’avaient porté au pouvoir. Or, la question des migrants africains n’est pas étrangère au débat sur l’inscription du caractère juif de l’État hébreu dans la Constitution. Quelle place aura donc la question des migrants dans la campagne politique à venir ? Comment le Likoud, parti sortant, largement investi dans la lutte contre ces migrants avec des personnalités comme Miri Regev ou Gideon Sa’ar, ancien ministre de l’Intérieur, abordera-t-il cette question ? Que nous dira cette place sur la façon dont ce sujet peut s’installer durablement dans le paysage politique national ? La recherche à tout prix d’un consensus à la Knesset autour du troisième projet d’amendement à la loi d’infiltration adopté finalement le 8 décembre 2014, souligne l’intérêt politique de l’adoption d’une nouvelle loi avant la dissolution de l’Assemblée. Les mesures contenues dans ce nouvel amendement (plus restrictif que les précédents, introduisant notamment des sanctions envers les employeurs des « Infiltrés ») interrogent sur la façon dont Israël entend résoudre ce défi dans le respect de ses engagements internationaux en matière d’asile et de droits de l’homme. La rhétorique de l’« infiltration » demeura-t-elle ? Elle justifie pour l’instant une politique d’immigration restrictive au détriment d’une politique d’asile. Mais il est peu probable qu’Israël réussisse à renvoyer 50000 personnes dans leur pays d’origine et dans des pays tiers et à enfermer indéfiniment certains d’entre eux. Par ailleurs, la lutte organisée par les migrants et certaines ONG continue avec une nouvelle pétition déposée à la Cour Suprême contre les conditions de vie à Holot. La question d’une certaine forme d’intégration s’esquisse autant que le besoin d’une politique concertée et cohérente pour rompre avec les pratiques arbitraires actuelles.