Un an après la signature d’un accord de paix le 24 novembre 2016 entre le gouvernement colombien de Juan Manuel Santos et les Forces Armées Révolutionnaires de Colombie (FARC), sa mise en place piétine. Cette analyse propose de revenir sur les principaux enjeux de la mise en œuvre de l’accord en Colombie. Elle s’arrêtera dans un premier temps sur les difficultés d’adaptation de celui-ci au sein du droit colombien, puis mettra en lumière les obstacles concrets pointés du doigt par les organisations paysannes et les associations de défense des victimes du conflit. Les enjeux politiques, sécuritaires et fonciers sont centraux pour comprendre le contexte actuel.
La Colombie est aujourd’hui dans une période charnière : les FARC ont rendu les armes, mais les mesures visant à concrétiser l’accord ne sont toujours pas mises en œuvre. Les enjeux politiques et fonciers sont centraux pour comprendre cette situation. En effet, ce n’est pas tant la démobilisation des FARC qui pose problème que les multiples questions – non résolues au cours du conflit – liées au fonctionnement de la démocratie libérale colombienne et au modèle de développement du pays.
Pour comprendre ce contexte, rappelons que le premier accord de paix a été rejeté par référendum le 2 octobre 2016 après quatre ans de négociations à la Havane, obligeant le gouvernement et la guérilla à renégocier pour aboutir à la signature d’une nouvelle version fin novembre. Ce vote de rejet exprimait tout autant les profondes divisions de la société colombienne que le manque de préparation de l’État, et des responsables politiques, pour sensibiliser la population aux enjeux du référendum.1.
D’autre part, les négociations de paix entre les guérilleros et le gouvernement colombien dépassaient le simple débat autour des modalités de cessez-le-feu et de dépôt des armes. Les discussions à Cuba ont également permis d’aborder des enjeux structurels, parmi lesquels les raisons du soulèvement de la guérilla dans les années 1960 et celles de la progressive transformation du conflit à la faveur du commerce illégal de la coca dans les années 1980. Les questions de la participation politique des ex-combattants, des réparations pour les victimes et d’une évolution de la structure agraire du pays ont également été au cœur des débats. Tous ces points de l’accord représentent aujourd’hui autant de chantiers pour concrétiser la paix.
Pour faire face à ces questions, le Congrès colombien a, depuis un an, mis en place une procédure législative accélérée (aussi appelée fast-track2), visant à incorporer les dispositions juridiques prévues par l’accord de paix dans le droit colombien, ainsi qu’à créer rapidement les institutions nécessaires à sa mise en œuvre. Or, cette procédure a pris un tournant très politique, les parlementaires remettant en question plusieurs éléments prévus par l’accord de paix. Après une année de travail, le bilan de la mise en place de l’accord laisse un goût amer : les forces politiques qui étaient opposées à l’accord conclu à La Havane ont considérablement modifié, amendé et finalement en partie défait ce qui avait été négocié avec les FARC.
Cette analyse propose de revenir sur les principaux enjeux de la mise en place de l’accord de paix en Colombie, en s’arrêtant dans un premier temps sur les difficultés d’adaptation de celui-ci au sein du droit colombien, puis en mettant en lumière les obstacles concrets pointés du doigt par les organisations paysannes et les associations de défense des victimes du conflit. En effet, deux enjeux majeurs se dessinent pour les populations qui habitent les zones les plus affectées. Premièrement, il s’agit d’assurer la sécurité des habitants et des leaders sociaux dans les espaces anciennement occupés par la guérilla des FARC. Le contexte post-accord est avant tout caractérisé par une grande insécurité dans de nombreuses parties du territoire où se reconfigurent différents acteurs armés, paramilitaires, réseaux mafieux, autres guérillas et dissidence des FARC. Deuxièmement, il s’agit de réaffirmer une présence étatique afin de garantir et d’organiser la propriété de la terre, ainsi que d’assurer le développement social et économique de zones historiquement marginalisées.
Le congrès colombien amende l’accord de paix conclu à la Havane
Le gouvernement et les FARC ont âprement négocié pendant quatre ans le renoncement de la guérilla à la lutte armée au profit d’une lutte par les urnes3. Au moment de rendre applicable cet accord de paix, les parlementaires colombiens (qui n’ont pas participé aux négociations) ont longuement débattu et sont revenus sur deux points centraux de l’accord : la justice transitionnelle – permettant de juger les différents crimes commis pendant le conflit – et la création de « circonscriptions spéciales pour la paix », destinées à favoriser la représentation politique de la société civile dans les anciennes zones de combats et/ou occupées par la guérilla. À l’imbroglio juridique lié à l’application d’une justice spéciale pour la paix (Justicia Especial para la Paz) en parallèle du droit commun, s’est ajouté une opposition politique importante venue des partisans de l’ancien président Alvaro Uribe Vélez dont le parti (le Centre Démocratique) n’a cessé d’attaquer et de retarder l’entrée en vigueur de l’accord de paix. Ce camp continue de considérer les ex-guérilleros comme des « terroristes » et s’oppose à toute représentation politique de l’ancienne guérilla, aujourd’hui transformée en parti. En préparation des élections parlementaires et présidentielles de mars et mai 2018, plusieurs partis politiques, dont le Centre Démocratique, proposent la mise en place d’une assemblée constituante ou la tenue d’un autre référendum visant à annuler l’accord de paix final. Pour sa part, le président actuel, Juan Manuel Santos, pensait pouvoir compter sur sa majorité au Congrès pour faire appliquer l’accord. Toutefois ses partisans, peu impliqués dans les débats ou opposés à certaines mesures, ne se sont pas mobilisés pour respecter l’accord de paix, certains allant même jusqu’à faire connaître leur opposition au texte. C’est notamment le cas de son vice-président Germán Vargas Lleras, candidat à la présidentielle de 2018.
La Cour Constitutionnelle a également joué un rôle clé dans ce rapport de force, dans la mesure où elle a reconnu la constitutionnalité de l’accord (préservant ainsi le processus de désarmement extrêmement délicat qui était en cours), tout en censurant des dispositions importantes relatives à la justice transitionnelle. Le processus de paix prévoyait initialement que tous les acteurs, armés et civils, s’étant enrichis en participant activement au conflit devaient être jugés dans le cadre de la justice transitionnelle. Or, dans une décision de novembre 2017, la Cour Constitutionnelle énonce que la responsabilité pénale des « tierces personnes » ne dépend plus du mécanisme de JEP mais de la justice ordinaire. Les responsables politiques (ex-présidents, parlementaires, gouverneurs, etc.) et les financeurs du conflit ne seront pas obligés de se présenter devant la justice transitionnelle, mais ils pourront le faire sur une base volontaire. Pour les associations de défense des droits de l’Homme, cette mesure représente un obstacle pour le processus d’établissement de la vérité et de réparation des victimes4, car de nombreuses entreprises ont profité du déplacement forcé des populations pour investir sur des territoires « vides » avec la complicité de responsables politiques locaux et nationaux et l’aide de différents groupes armés. La filiale colombienne de Chiquita Brands, entreprise américaine productrice de bananes, a par exemple été condamnée aux États-Unis pour avoir financé les paramilitaires des AUC (Autodefensas Unidas de Colombia-Autodéfenses Unies de Colombie) entre 1997 et 2004, période durant laquelle les populations du Bas Atrato, dans le nord du département du Chocó, ont été déplacées. Selon les résultats d’une enquête menée par la Fédération internationale des droits de l’Homme et le collectif colombien d’avocats José Alvear Restrepo5, la filiale a été très rentable tout au long du conflit. Aujourd’hui encore, de nombreuses entreprises continuent d’occuper illégalement des territoires et tirent profit des ressources naturelles, des sols fertiles et de l’exploitation des sous-sols. Un des principes de l’accord, selon lequel tous les acteurs du conflit, et pas seulement les acteurs armés, devaient répondre de leurs actes, est donc enterré.
Comme l’illustre l’exemple de Chiquita Brands, les enquêtes menées par les ONG colombiennes sont essentielles pour établir la vérité des faits et accompagner les victimes, qui sont souvent sans ressources. Or, les avocats des droits de l’Homme ne pourront finalement plus être magistrats dans le système de justice transitionnelle selon cette même décision de la Cour Constitutionnelle colombienne. Ce sont pourtant eux qui possèdent les compétences juridiques, l’expérience et la volonté pour mener à bout des dossiers complexes portant sur des violations des droits humains et des crimes de guerre. Leur exclusion du mécanisme de justice transitionnelle est perçue avec anxiété par les victimes, qui craignent que leur accès à la justice, à la vérité et à la réparation ne soit remis en cause6.
Autre point central remis en cause par le parlement, les « circonscriptions spéciales pour la paix ». En effet, selon l’accord de paix, les populations les plus touchées par le conflit armé peuvent bénéficier de circonscriptions spéciales afin de faire entendre leur voix au Congrès, en faisant élire des membres de la société civile issues de zones marginalisées du pays. Déjà en campagne pour les échéances électorales de 2018, certains élus, connus pour leur haine des FARC et leur refus de permettre à ces derniers de se présenter, se sont vigoureusement opposés à cette mesure, pourtant avant tout pensée pour les victimes du conflit et les populations marginalisées.
Combler le vide laissé par les FARC
Alors qu’à Bogotá l’accord de paix est remis en cause, les habitants de nombreuses zones du pays réclament sa mise en place tant la transition vers la paix est urgente. En effet, les FARC occupaient de grandes portions de territoires qui sont aujourd’hui convoitées par de nombreux acteurs : mafias et narcotrafiquants qui intensifient la pression sur la production de coca, groupes néo-paramilitaires qui se réorganisent dans tout le pays, ELN (Ejercito de Liberación Nacional-Armée de libération nationale, une autre guérilla actuellement en négociation difficile avec le gouvernement colombien) et dissidents des FARC (estimés à moins de 10% des combattants de la guérilla). Une fois installés, ces groupes armés exercent une répression forte à l’encontre des populations pour asseoir leur domination locale.
L’ONG Somos Defensores, qui rend compte des violences à l’encontre des défenseurs des droits de l’Homme, montre qu’au cours des six premiers mois du processus de paix les assassinats contre les militants ont augmenté de 30%7. 170 d’entre eux ont été tués en 20178, et 21 rien qu’en janvier 2018 (soit plus d’un assassinat tous les deux jours). Les profils des personnes assassinées attirent particulièrement l’attention des associations qui travaillent auprès des défenseurs des droits de l’Homme9. Les assassinats visent en effet principalement des figures locales, moins connues et moins visibles au niveau national, mais qui jouent un rôle clé dans les villages pour que la paix puisse se concrétiser. Ce sont souvent des leaders paysans, indiens et afro-descendants qui réclament leurs terres et mettent en place des plans de développement locaux, ou encore des militants qui auraient pu se présenter dans les circonscriptions spéciales pour la paix. Dans la majorité des cas, les assassinats ont lieu dans des zones de forte présence de l’armée nationale et des différents groupes armés.
« Aucune mesure concrète n’a été prise pour démanteler les réseaux mafieux et les groupes paramilitaires »
Ces régions sont également riches en ressources naturelles, et concentrent différents intérêts économiques légaux et/ou illégaux. Or, un an après la signature de l’accord, aucune mesure concrète n’a été prise pour démanteler les réseaux mafieux et les groupes paramilitaires. Ces structures armées sont actuellement en pleine reconfiguration et se transforment progressivement en services de sécurité privée pour les entreprises et différentes mafias qui cherchent à s’assurer leur emprise sur les territoires, que ce soit pour produire et augmenter la production de coca dans certaines zones du pays, pour assurer les plantations de palme africaine sur des terres déjà occupées de manière illégale, ou encore pour « protéger » les concessions minières et pétrolières, ou les projets d’élevage intensif. Du fait de l’évolution de ces groupes armés dans le secteur privé, les liens entre l’État et les structures paramilitaires sont aujourd’hui plus ténus que par le passé. En effet, ces groupes paramilitaires se concentrent davantage sur la sécurisation de l’approvisionnement en ressources et sur les routes de commercialisation. Ils rendent possibles des circuits économiques illicites – comme la production et la transformation de la coca – ou licites – comme la production de palme africaine ou l’extraction de minerais. Dans certaines zones, comme à la Larga Tumarado, dans le Bas Atrato, cette occupation illégale concerne 94% du territoire10. Depuis 2014, les paramilitaires sont arrivés par centaines dans cette région, occupant les territoires des communautés afro-descendantes de manière illégale et violente. Pour s’installer dans les zones évacuées par la guérilla, différents groupes entrent en conflit ouvert, comme c’est le cas dans la région de l’Urabá où, suite à la démobilisation du front 57 des FARC, l’ELN et les paramilitaires des AGC (Autodefensas Gaitanistas de Colombia-Autodéfenses Gaitanistes de Colombie) se livrent une guerre acharnée.
La terre, nerf de la guerre, nerf de la paix
Le premier point discuté à La Havane portait sur la politique agraire. Toutefois, les nombreux plans prévus par l’accord de paix sur ces différents sujets peinent à se concrétiser. À Bogotá, des administrations (notamment la Agencia de Renovación del Territorio-Agence de rénovation du territoire) ont été créées, mais sur les territoires concernés la mise en place est longue, lente, voire incohérente. En effet, en Colombie, la question de la terre soulève différentes problématiques. Aux enjeux sécuritaires que nous avons analysés, il faut ajouter la répartition des terres et la formalisation des titres de propriété. La question agraire est aussi un enjeu de développement (accès aux services publics, infrastructures, crédits, débouchés commerciaux, etc.) pour des zones parfois peu accessibles. Enfin, l’épineuse question des cultures de coca, qui constitue un autre point des négociations de paix, est décisive.
Les paysans producteurs de coca sont par exemple confrontés à deux politiques contradictoires. La première découle du processus de paix et concerne la mise en place de plans de remplacement des cultures de coca par des cultures légales. Ces programmes sont fondés sur l’hypothèse que les paysans ont été contraints de cultiver des plants de coca par différents groupes armés et/ou par le besoin de survivre dans des zones de conflit. La deuxième politique est celle de l’éradication forcée, auparavant par fumigations aériennes et aujourd’hui par arrachage manuel. Ces politiques d’éradication, mises en place dans le cadre du Plan Colombie et de la lutte contre la drogue financée par les États-Unis, traitent de facto les producteurs de coca comme des criminels coupables de vendre la substance de base à des négociants pour la transformer en cocaïne destinée à l’exportation. Dans ce contexte de violence, de nombreux habitants ruraux font face à des pressions contradictoires. D’une part, ils sont confrontés à la pression des acteurs armés non-étatiques qui les poussent à cultiver plus de champs de coca ; d’autre part, ils subissent l’éradication forcée par les militaires, se retrouvant sans moyens de subsistance. Plusieurs associations locales demandent donc des plans crédibles de substitution. De plus, ces zones rurales sont confrontées à des obstacles structurels de développement, notamment un manque d’infrastructures routières pour parvenir aux villes, et peu d’accès aux intrants, aux crédits et au matériel agricole pour développer leurs projets.
Sur le plan agraire, l’accord de paix prévoit deux mesures phares. Il est question de la création d’un fonds pour distribuer des terres et formaliser les titres de propriété, ainsi que de la mise en place de plusieurs programmes de développement locaux sur des territoires touchés par le conflit. Toutefois, la mise en œuvre de ces deux mesures est freinée par les lenteurs administratives, et surtout par la réalité sécuritaire ainsi que des politiques de développement économique.
Ces mesures s’inscrivent en effet dans un contexte d’impréparation des administrations colombiennes, de méconnaissance du territoire et de convoitise accrue qui pèse sur les ressources naturelles. En plus des inégalités historiques dans la répartition du foncier, le conflit armé a mené à plusieurs vagues de colonisation et à différents phénomènes d’accaparement de terres, de manière plus ou moins légale. Or actuellement l’État colombien ne connaît qu’imparfaitement son territoire, il n’existe pas d’inventaire des terres domaniales, ni même de cadastre à jour. Dans certaines régions, plusieurs titres de propriété se chevauchent, notamment car les coordonnées GPS des terrains ne sont pas aux normes, ce qui suscite des conflits locaux. Dans d’autres cas, des communautés afro-descendantes ou indiennes ont un titre collectif sur leurs terres, mais certains pans de leurs territoires sont octroyés en concession à des entreprises minières ou pétrolières. L’entreprise minière Anglogold Ashanti revendique par exemple un titre minier sur le territoire collectif des communautés de La Larga Tumarado, des terres dont l’accord de paix prévoit pourtant la restitution aux victimes de déplacement forcé. Après une âpre bataille juridique, la concession a été suspendue, mais pas annulée. Un des leaders traditionnels de cette communauté, Mario Castaño, qui avait dénoncé les menaces reçues de la part de groupes paramilitaires, a été tué le 27 novembre 2017. Dans le bassin voisin, c’est un grand projet de développement de l’agrobusiness financé par l’Agence de Rénovation des Terres qui pose question, notamment parce qu’il est piloté par des investisseurs accusés d’être en relation étroite avec les paramilitaires des AGC. Les conséquences sociales et environnementales de ce projet avaient été dénoncées par le leader de la communauté, Hernan Bedoya, lui aussi assassiné, le 8 décembre 2017. C’est donc la politique économique du gouvernement qui mène, in fine, à la légalisation des divers phénomènes de dépossession des terres.
D’autres mesures gouvernementales, comme le projet de révision de la loi agraire de 1994 et la création de « zones d’intérêt stratégique », apparaissent comme antinomiques avec les objectifs affichés par le processus de transition vers la paix. La loi de 1994 limite l’accumulation de terres et donne la priorité aux paysans sans terre ou possédant peu de terres dans l’accès à des territoires appartenant à l’État. Or, le projet de révision de cette disposition législative pourrait permettre l’octroi de terres à des entreprises, ce qui aurait comme conséquence l’expulsion des populations qui s’y trouveraient ou demanderaient leur restitution dans le cadre des processus de réparation des victimes et de restitution des terres. Ce projet prévoit également la concession de l’usage des sols aux entreprises sans pour autant préciser les modalités de contrôle environnemental sur les activités qu’elles y développeraient. Ces initiatives inquiètent d’autant plus les associations paysannes que leur mise en œuvre est bien plus rapide que celle des programmes de développement et de restitution des terres11. Ces politiques menées par le gouvernement colombien heurtent donc la logique de l’accord de paix.
L’avenir du processus de paix se jouera dans les urnes
La traduction de l’accord de paix en actes est nécessaire pour assurer une réelle sortie du conflit armé en Colombie. Ce dernier a fait plus de six millions de déplacés internes12, 220 000 morts (dont 80% de civils) et 82 998 disparitions forcées13. Les enjeux du processus de paix vont donc bien au-delà d’un accord entre le gouvernement colombien et la plus ancienne guérilla du pays, car il s’agit d’apporter des réponses aux nombreux Colombiens qui continuent aujourd’hui à vivre dans des zones de non-droit. Plus qu’une militarisation du pays, l’État doit trouver des réponses en termes d’investissements publics dans ces régions, pour permettre aux paysans d’avoir des perspectives de développement à long terme dans les campagnes et pour protéger les leaders locaux qui participent à la progressive transition vers la paix. Or, les débats parlementaires, souvent réduits à des manœuvres partisanes, ont progressivement défait les différents points d’un accord de paix qui avait pourtant l’ambition d’aller au-delà d’une paix des armes. Les enjeux politiques et fonciers ainsi que les questions sécuritaires et de développement continuent de constituer la toile de fond de ces débats et du contexte post-accord. Dans cette perspective, les élections de 2018 seront décisives. Néanmoins, pendant ce temps, les terres continuent de susciter une convoitise toujours plus importante et les violations des droits de l’Homme se poursuivent.
Notes
- https://www.noria-research.com/fr/colombie-enfin-accord-de-paix/ ↩︎
- En décembre 2016, la Cour Constitutionnelle autorise pour une durée de 6 mois la mise en place d’une procédure accélérée nommée fast-track, reconduite par la suite pour 6 mois supplémentaires. Celle-ci réduit le temps des débats parlementaires et la navette entre les deux chambres, et les décrets présidentiels peuvent avoir force de loi. Le président détient en effet l’initiative des projets de loi, et les sujets sur lesquels le parlement est amené à légiférer sont définis en amont. ↩︎
- Le processus au cours duquel les guérilleros ont rendu les armes s’est bien déroulé et a été salué par les observateurs internationaux, 6804 guérilleros se sont rassemblés dans 23 zones de transition et 8 campements selon la procédure prévue et 8994 armes ont été déposées. ↩︎
- Entretiens réalisés à Bogotá avec des défenseurs des droits de l’Homme, novembre 2017. ↩︎
- Enquête intitulée « Defender el territorio y el ambiente en contextos de actividad de empresas extractivas », Colectivo de Abogados José Alvear Restrepo (Cajar),u2028Observatorio para la protección de los Defensores de Derechos Humanos FIDH-OMCT, 2017. ↩︎
- Entretien réalisé à Bogotá avec une militante qui accompagne des victimes du conflit, novembre 2017. ↩︎
- En comparaison avec 2016, qui était pourtant une année particulièrement meurtrière selon ce même rapport. L’ONG alerte également sur le fait que 87% des assassinats de leaders sociaux restent dans l’impunité totale, car la justice ordinaire est incapable de condamner les responsables. Source : Somos Defensores. ↩︎
- Source : Indepaz, institut d’études pour le développement et la paix. ↩︎
- Entretiens réalisés à Bogotá avec des ONG d’accompagnement international, novembre 2017. ↩︎
- Source : CINEP. ↩︎
- Entretien réalisé avec un membre d’une organisation paysanne à Bogotá, novembre 2017. ↩︎
- 2ème pays en termes de réfugiés après la Syrie en 2016 (majoritairement des déplacés internes). Sur les 6 millions de déplacés au cours du conflit, plus de 2 millions l’ont été entre 1996 et 2002. On dénombre également 360 000 réfugiés colombiens à l’étranger. ↩︎
- Entre 1958 et 2015, selon les données du dernier rapport du Centre National de Mémoire Historique. ↩︎