Un autoritarisme discret : Les élections municipales de 2012 en Cisjordanie

Les critiques sur la dérive autoritaire ou la confiscation du pouvoir dont se rendraient coupable le Président Mahmoud Abbas et son entourage commencent à se faire entendre au sein même de l’appareil étatique palestinien ¹. Or, l’Autorité Nationale Palestinienne (ANP) continue d’afficher tous les indicateurs d’une certaine vitalité démocratique: pluralisme politique, tenue plus ou moins régulière d’élections (alors que le pays vit sous occupation), rapports élogieux des institutions internationales en charge d’épauler l’ANP dans sa mission. Le dernier rendez-vous électoral fut donné aux électeurs palestiniens en 2012, lors des élections municipales en Cisjordanie. À cette occasion, les bailleurs de fond de la Palestine et les observateurs qui peuplaient les bureaux de vote donnèrent leur satisfecit à l’Autorité Palestinienne pour la « bonne tenue démocratique » de ces élections. Néanmoins, une étude qui s’affranchit des contraintes habituelles de l’observation électorale² permet d’exposer les éléments fondamentaux observables hors du bureau de vote : modifications de la loi électorale, pressions au sein du parti présidentiel, mobilisation des ressources – y compris sécuritaires – étatiques afin de favoriser la victoire du clan au pouvoir.

Longtemps approché sous l’angle de sa capacité à se métamorphoser en État, ou pour interroger sa relation avec Israël, l’Autorité Palestinienne n’a que rarement fait l’objet d’une étude de ses pratiques de pouvoir, paraissant figée dans son rôle d’objet politique de transition. Ce travail ambitionne au contraire de rendre ces pratiques visibles et de les replacer dans un continuum pour rendre intelligibles les articulations entre différents espaces et niveaux du pouvoir. Cette restitution des mécanismes de l’action politique entend contribuer à mettre en lumière « l’autoritarisme discret » de l’ANP. Cette discrétion tient à deux éléments constitutifs de l’ANP : l’éclatement des centres de pouvoir induit par la forme « transitoire » maintenue depuis Oslo, et la nécessité de délivrer certains gages démocratiques à l’intention de ses financiers.

À cette fin, l’étude des élections municipales³ offre un point de vue intéressant sur les techniques mobilisées par l’appareil du parti au pouvoir, le Fatah, pour garantir une victoire le plus large possible et écarter ses opposants, fussent-ils des dissidents de l’intérieur du parti. Elle permet d’explorer le répertoire d’action autoritaire qui constitue les règles du jeu politique dans la Palestine d’Oslo façonné par deux décennies de confusion entre les institutions de l’Organisation de libération de la Palestine (OLP), de l’Autorité Nationale Palestinienne de Ramallah (ANP) et celles du Fatah.

Supposer que la pratique autoritaire est discrète incite à renouveler les méthodes d’analyse et à dépouiller documents législatifs et archives régulièrement ignorés. Ce choix répond d’abord à une exigence de temporalité – une étude a posteriori de la conduite d’une élection – mais surtout à une démarche de recherche qui se donne pour objectif de déceler les traces⁴ de l’autoritarisme palestinien. Ce travail espère donc contribuer à éclairer les modalités pratiques d’exercice d’un pouvoir autoritaire ⁵ en cherchant à rendre compte de la diversité, mais également de l’articulation des mécanismes sociaux, politiques, économiques ou légaux qui visent à confisquer la représentation politique.

Au cœur des élections, une confusion entre les appareils étatique et partisan

Les pouvoirs municipaux en Palestine jouent un rôle particulier, en partie en raison de leur antériorité sur l’existence d’un pouvoir national. Fondés sous l’Empire ottoman⁶, leur développement se poursuit sous le mandat britannique (1920-1948). Après une gestion jordanienne ou égyptienne⁷ entre 1948 et 1967, Israël s’attache à renforcer ce maillage municipal pour appuyer sa politique d’occupation. Néanmoins, la victoire écrasante de maires « pro-OLP » aux élections municipales de 1985 consacre l’impossibilité pour l’administration israélienne d’établir de façon pérenne un pouvoir palestinien collaborationniste dans les municipalités. Celles-ci deviennent alors le lieu d’existence d’un nationalisme palestinien, que Jordaniens et Israéliens essaieront sans succès de museler. Au sortir de la première Intifada et après la signature des Accords d’Oslo (1993), les municipalités, bien qu’en piteux état suite à la décennie d’acharnement du pouvoir israélien contre elles, restent chargées d’une forte dimension symbolique en tant que lieu central de la politique palestinienne dans les territoires. Elles sont aussi l’espace, depuis plus de vingt ans, de l’expression des tensions entre les échelons du pouvoir palestinien sur la répartition des pouvoirs, de la compétition entre plusieurs notabilités politiques, et le témoin de la lutte menée contre les élus du Hamas. En effet, depuis les élections législatives de 2006 qui auraient dû offrir à la Palestine un parlement et un gouvernement Hamas, la guerre fratricide entamée par un Fatah qui n’a pas joué le jeu de l’alternance en ne quittant pas le pouvoir, la vie politique palestinienne est marquée par cette lutte qui a abouti à une division territoriale : le Hamas gouverne à Gaza, le Fatah en Cisjordanie.

La question électorale en 2012 dans les territoires palestiniens dépasse l’enjeu du renouvellement des élus locaux⁸. C’est en effet la première élection tenue depuis les législatives de 2006 après le report décidé en 2010 et en 2011 par la présidence de l’Autorité. Ce report, décidé par un Président dont le mandat avait lui-même expiré en 2009, était d’ailleurs tout à fait illégal, ce que n’a pas manqué de relever en 2010 la Cour suprême, qui s’est saisie de cette question⁹. Néanmoins, l’ordre constitutionnel est régulièrement contourné par le pouvoir exécutif palestinien, comme en témoigne notamment la suspension du Conseil Législatif Palestinien (CLP, parlement de l’Autorité Palestinienne) après l’arrestation et l’incarcération de députés Hamas par Israël, l’extension des mandats politiques en dehors de tout cadre légal, le gouvernement par décrets de la présidence et du Premier ministre et l’arrestation régulière d’opposants de syndicalistes ou de parlementaires.

Les élections législatives de 2006, qui donnèrent la victoire au Hamas semblent s’être tenues dans de bonnes conditions, si l’on en croit les participants et les observateurs. Tel n’est pas le cas des élections municipales de 2012 qui sont entachées de nombreux scandales : pression sur les candidats indépendants, report des élections dans près d’un quart des municipalités, signalés auprès de la Commission Électorale Palestinienne, elle-même partie prenante de ces irrégularités. En effet, de nombreux militants Fatah se présentant sur des listes indépendantes furent dénoncés à leur parti par la Commission, qui reçoit l’enregistrement des listes électorales, dénonciation qui provoquera leur exclusion du Fatah. L’exemple le plus célèbre est celui de Ghassan Shakaa, maire élu de Naplouse ¹⁰ et figure historique du Fatah, exclu pour ne pas avoir voulu céder sa place au candidat de l’ANP. La confusion entretenue entre l’appareil partisan du Fatah et l’administration de l’Autorité Palestinienne s’est une nouvelle fois exprimée dans le cadre de cette élection.

L’appel au boycott lancé par le Hamas et le Mouvement du Jihad Islamique (MJI, qui a cependant incité ses membres à s’enregistrer sur les listes¹¹) fut une des raisons invoquées par l’Autorité Palestinienne pour reporter les élections « dans l’attente d’un climat national favorable ». Or, ce boycott répondait à une décision politique de l’Autorité qui avait choisi de limiter la tenue des élections et le renouvellement des mandats aux seules municipalités, en excluant de conduire des élections législatives et présidentielles. En effet, les mandats des députés comme celui du Président devaient être renouvelés depuis plusieurs années. Ce n’était donc pas tant un boycott de l’expression démocratique que celui d’une démocratie a minima que les acteurs islamistes ont défendu. Ils craignaient que leur participation aboutisse à la reconnaissance du pouvoir de Mahmoud Abbas et du gouvernement de Salam Fayyad, en dehors de tout processus de réconciliation nationale. Ce boycott a eu deux conséquences : l’absence de participation des candidats Hamas aux élections et l’annulation des élections dans la bande de Gaza.

Des candidats sans adversaires

L’introduction par la loi électorale d’un vote « par acclamation » est l’un des innovations de ces élections. Contrairement à ce que cette appellation laisse entendre, le vote « par acclamation » n’offre pas le choix entre plusieurs listes ou candidats, mais est le mode de scrutin obligatoire lorsqu’il n’y a qu’une seule liste concourant pour les élections ¹². L’écart entre le succès des listes Fatah élues « par acclamation » et celles élues au travers d’un choix entre deux ou plusieurs listes est saisissant. La non communication des résultats par partis et la confusion entretenue par la Commission à ce sujet (les listes Fatah se retrouvent sous des dizaines d’appellations différentes ¹³) ne permet pas de produire des statistiques exactes. En revanche, on sait que 28 % des sièges attribués à des listes de partis politiques (dont la grande majorité sont Fatah) le furent après vote entre plusieurs listes alors que 72 % le furent par acclamation. Cette répartition diffère largement des sièges « indépendants », 26 élus par acclamation, 74 % après un vote ¹⁴. Au-delà de la distinction entre conseil de villages (plus d’élections par acclamations) et centres urbains, il ressort de cette situation que la possibilité d’élections sans concurrence bénéficia très largement aux partis et en premier lieu au Fatah. Cet effet d’aubaine fut largement sous-estimé par les observateurs, focalisés sur la «bonne conduite des élections », c’est-à-dire la non manipulation des résultats et l’absence de pression dans les bureaux de vote. Néanmoins, il apparaît que cette technique électorale fut surtout une condition nécessaire pour garantir au Fatah une victoire d’autant plus aisée que plus de trois quarts de ses élus le furent sans adversaire. Cette facilité électorale est d’ailleurs l’une des principales raisons de l’acharnement que les candidats Fatah, appuyé en cela par l’Autorité Palestinienne, ont mis à convaincre les listes concurrentes à se retirer avant le premier tour.

Avec un taux de participation officiel de 55 %, loin des 78 % des élections législatives de 2006 (ou des 67 % des élections municipales de 2004-05)¹⁵ et la tenue d’élection dans seulement 35 % des localités (52 % des habitants de Cisjordanie) en raison de l’absence de listes concurrentes ou de l’annulation des élections, la campagne de 2012 marque également un reflux de l’intérêt porté au fait électoral. Les trois principales raisons en sont : le maintien de l’occupation israélienne des territoires palestiniens, qui compromet toute expression d’une souveraineté, fût-elle locale, et la réduit au pouvoir accordé aux municipalités; l’appel au boycott relativement suivi; et l’absence de possibilité d’exprimer par les urnes le rejet de la politique de l’Autorité Palestinienne.

En conséquence, si les élections de 2006 représentaient un espoir de changement à l’intérieur des Territoires palestiniens, le durcissement de l’occupation israélienne et l’embargo sur le gouvernement issu des urnes et la division Hamas/Fatah qui s’en sont suivis, ont conduit à un large désintérêt pour les élections locales de 2012¹⁶. En voulant faire des élections de 2012 un référendum de sa politique nationale, le Fatah a obtenu une victoire amère. Le parti au pouvoir souhaitait organiser un test politique de sa popularité (sans risque, puisque son principal concurrent, le Hamas, boycottait les élections) et une démonstration de son attachement au « renouveau démocratique». En l’absence du Hamas, c’est contre des concurrents issus des autres forces de l’OLP et des indépendants, majoritairement dissidents du Fatah, que les candidats du parti se sont présentés. Loin de présenter un front uni derrière Mahmoud Abbas et son gouvernement contre l’opposition islamiste, ces élections ont, au contraire, fait écho aux nombreuses divisions qui traversent le mouvement national palestinien.

Les autres composantes de l’OLP n’ont présenté que très peu de listes, soulignant leur faiblesse croissante au sein de l’Organisation. Ces partis, majoritairement issus de la gauche palestinienne, ont vu en effet leur poids politique s’effondrer depuis les accords d’Oslo. On peut y voir la conséquence directe de leur alignement, dans la pratique, sur les positions du Fatah et l’expression des dissensions qui les animent au sujet de leur participation à l’Autorité Palestinienne, la majorité étant en principe opposée aux accords d’Oslo. Cette fragilité a empêché la constitution d’une opposition structurée au sein de l’OLP et les seules listes qui se réclamaient de cette appellation étaient en réalité des listes conduites par le Fatah, cooptant certaines figures locales issues des autres forces de l’OLP ¹⁷. Plusieurs témoins et acteurs¹⁸ font état par ailleurs de menaces de la part de l’Autorité Palestinienne concernant le financement des partis. Si, pour contenir son opposition interne le Fatah a exclu plus de cinquante membres¹⁹ qui concouraient sous l’appellation « indépendant », il semblerait que l’OLP (dominée par le Fatah) ait menacé les partis se présentant contre le Fatah de voir se réduire leurs subventions. La répartition des ressources financières de l’OLP entre ses différentes composantes remonte à des pratiques forgées pendant l’exil palestinien au Liban, qui ont perduré au moins jusqu’à la mort d’Arafat (2005). Il semble qu’aujourd’hui Mahmoud Abbas veuille la conditionner à une allégeance à l’Autorité et à son pouvoir personnel.

Un autoritarisme en panne ?

À de multiples égards, les élections de 2012 sonnent comme une sanction à l’encontre du pouvoir palestinien. Les électeurs furent largement moins nombreux à se déplacer que pour les autres rendez-vous électoraux et le Fatah a perdu des villes d’importance, dont Ramallah, malgré la mobilisation des ressources politiques et juridiques de l’Autorité pour limiter en amont le nombre d’adversaires, et garantir en aval le résultat le plus avantageux pour le parti présidentiel. Pour Mahmoud Abbas, sa relative victoire à la sortie des urnes ne parvient pas à cacher la contestation à laquelle il doit faire face en tant que dirigeant du Fatah, de l’OLP et de l’Autorité Palestinienne. C’est le premier bilan de ces élections tenues en 2012 : les vainqueurs en sortent amoindris et affaiblis politiquement puisque n’ayant pas obtenu la victoire écrasante souhaitée en l’absence d’opposition, alors que c’est précisément ce boycott de la part du Hamas qui avait convaincu Mahmoud Abbas de tenir des élections qu’il était sûr de gagner. Les oppositions auxquelles le Fatah a dû faire face en 2012 appellent néanmoins quelques précisions. En milieu rural la prime aux candidats locaux reste la clé d’explication du vote, le Fatah ayant réussi à coopter des élites locales, en s’appuyant sur une législation taillée sur mesure, et en leur promettant l’accès aux ressources de l’Autorité. En revanche, leurs opposants ont rencontré un large succès en milieu urbain, qu’ils soient indépendants, ou d’autres partis. Ces victoires témoignent d’un rejet des candidats parachutés par le Fatah, qui souhaitait imposer des personnalités extérieures, et donc à terme plus redevables au parti qu’à leur ancrage local pour leur élection. Elles illustrent également une certaine autonomisation des notables locaux, qui ne se sentent plus tenus de bénéficier du parrainage Fatah – voire font de son rejet un argument de campagne – laissant entrevoir un découplage des problématiques locales et nationales dans les centres urbains.

De toute évidence, et en dépit des résultats mitigés du Fatah, la tenue même de ces élections est l’aboutissement d’un long processus de verrouillage de la décision et de l’expression politiques. Le détour par l’analyse purement électorale ne vient ici que confirmer que la dimension autoritaire du pouvoir est le pendent de son manque d’attractivité politique, et donc d’une relative faiblesse. L’enchevêtrement des lieux et des outils qui ont permis ce verrouillage, ainsi que la sophistication institutionnelle palestinienne (qui mêle structures partisanes, étatiques et supra-étatiques, héritage de la période de l’exil) rendent plus compliquée son immédiate appréciation. Néanmoins, ce travail permet de contester l’illusion démocratique que l’Autorité entend présenter, et élargir les perspectives d’analyse sur les modalités de l’exercice du pouvoir autoritaire. Sur le terrain proprement politique, il remet également en question la popularité ou le soutien dont l’Autorité se targue, y compris en son sein.

Données clés

⇾ Les élections municipales étaient prévues pour 2010, avant d’être annulées par la Présidence deux années de suite ²⁰, pour finalement être tenues le 20 octobre 2012 et le 24 novembre 2012 pour les élections « reportées ». Le mandat des élus locaux avait expiré depuis plus de trois ans (2008-09).

⇾ Élections uniquement en Cisjordanie, pas d’élection à Jérusalem-Est (en raison de l’annexion israélienne) ni à Gaza (conditionnement par le Hamas de la tenue des élections municipales à la tenue d’élections présidentielles et législatives).

⇾ Taux de participation de 55 % ²¹ (78 % pour les élections législatives de 2006).

⇾ 354 municipalités en Cisjordanie : 123 ont connu des élections, 215 des élections « à main levée » (une seule liste) et 16 aucune élection (depuis 30 conseils municipaux ont démissionné offrant une vacance de pouvoir) ²²

⇾ Les listes politiques ont remporté 90 % des sièges des élections « par acclamation²³» (à main levée) et 54 % des élections à plusieurs candidats

⇾ Le Fatah a remporté 83 % ²⁴ des élections « à main levée ». Les listes Fatah « officielles », soutenues par l’Autorité Palestinienne, l’ont emporté dans seulement cinq des onze districts de Cisjordanie

⇾ Environ 50 % des électeurs ne se sont pas enregistrés, notamment pour respecter l’appel au boycott ²⁵

Cette analyse est basée sur des travaux de terrain réalisés à l’automne 2014 et au printemps 2015 dans les Territoires palestiniens, avec le soutien du programme WAFAW, de l’European Research Council (ERC)

Notes

1. Lors de mes enquêtes au sein des institutions de l’ANP, entre 2011 et 2015, cette critique est devenue audible, et de plus en plus fréquemment. Néanmoins, les conséquences judiciaires et politiques immédiates à l’encontre de ces opposants nous obligent à préserver leur anonymat. ↩︎
2. Le plus souvent limitée au jour du vote, dans les bureaux de vote officiels. ↩︎
3. Inédite à ce jour en arabe, anglais ou français. Cet article est en partie issu d’un étude de terrain conduite fin 2014 avec Emilio Dabed et Wissam al-Hajj qui portait sur cinq municipalités à Gaza et en Cisjordanie : Gaza-ville, Nuseirat, Bethléem, Hébron et Jénine. ↩︎
4. Si ce terme a été popularisé par la miscrostoria de Carlo Ginzburg, c’est surtout pour les possibilités offertes dans son articulation avec d’autres niveaux d’analyses que nous l’employons. Ces « jeux d’échelles » qui font le titre et la trame du livre dirigé par Jacques Revel (1996) sont nécessaires pour appréhender l’ensemble du dispositif autoritaire. ↩︎
5. Quand bien même il serait largement contraint par l’existence d’un hégémon colonial, ici Israël ↩︎
6. Sur les conditions d’établissement de ces municipalités au cours de la période ottomane, voir Rex Brynen, ‘‘The Neopatrimonial Dimension of Palestinian Politics’’, Journal of Palestine Studies, vol. 25/1, 1995, pp. 23-36. ↩︎
7. Les municipalités de Gaza tombent dans l’escarcelle d’un gouverneur militaire égyptien, celles de Cisjordanie sous administration civile jordanienne, qui y conservera sa tutelle longtemps après la défaite de 1967. Pour plus de précisions voir Tom Segev (2005), 1967. Israel, the War, and the Year that Transformed the Middle East, (chapitre 18, “The Enlightened Occupation”, pp. 455-481). ↩︎
8. Les candidats se présentent par listes d’autant de membres que de sièges disponibles au conseil municipal. ↩︎
9. Al Zaytouna (2013), “The Palestinian Internal Political Scene, 2012-2013” ↩︎
10. The New-York Times, “Mixed Results for Fatah Amid Low Turnout in Municipal Elections in West Bank”, 21 octobre 2012. dernier accès 29 novembre 2014. ↩︎
11. Al-Monitor, “Al-jihad al-islami wa khiarat al-harb wa-l-salam [Le jihad islamique et les options de la guerre et de la paix]”, 09 mai 2013. Dernier accès 5 décembre 2014. ↩︎
12. Les références sont disponibles dans le tableau se trouvant à la fin de cet article. ↩︎
13. Il n’existe qu’une seule liste qui comporte le nom Fatah, elle se trouve à Salfit : Fatah wa-l-jabha al-dimuqratiya, [Fatah et le front démocratique]. ↩︎
14. À partir des données disponibles auprès de la CEC. ↩︎
15. u0002 Chiffres de la CEC. ↩︎
16. Arab World for Research and Development, “Results of a Specialized Opinion Poll on Palestinian Local Elections”, 2012. ↩︎
17. Daoud Kuttab, “Municipal elections fever hits West Bank”, 16 octobre 2012, en ligne, dernier accès 28 novembre 2014. ↩︎
18. Entretiens anonymes, novembre et décembre 2014. ↩︎
19. Dont 18 cadres ou responsables Al-Zaytouna, op.cit. et Daoud Kuttab, op.cit. ↩︎
20. u0002Initialement prévues le 17 juillet 2010 (décisions du conseil des ministres No 01/36/13/L.O/P.A et 02/46/13/L.O/P.A), elles sont annulées une première fois (décision du cabinet du 10 juin 2010, référence non-communiquée) ; prévues ensuite pour le 09 juillet 2010 (décision du conseil des ministres No 01/82/13/C/PA) elles sont annulées et reportées au 22 octobre 2011 (décision du conseil des ministres No.01/90/13/C/PA pour l’annulation et No 01/97/13/C/PA pour la date du report) ; une décision de la Présidence (référence non-communiqué) du 22 août 2011 reporte les élections « jusqu’à ce que les conditions soit réunies pour les tenir à l’échelle nationale ». Conditions qui ne seront jamais réuni en raison du boycott de la part du Hamas. Source : Site de la CEC, dernier accès 13 août 2015. ↩︎
21. Central Election Commission, « Local Election: Statistics Summary », 2012. ↩︎
22. Central Election Commission, op.cit. ↩︎
23. Par décision du conseil des ministres (« procédure pour l’élection des conseils municipaux » No 6, 28 mars 2003), la possibilité d’élections « par acclamation » est établie. C’est une nouveauté dans le système électoral. Ce changement du mode de scrutin, bien qu’ayant l’apparence de la légalité (en renvoyant à la loi sur les élections locales article 05, Loi No 10, 2005 et article 70, Loi No 12, 2005) est une violation de la Loi Fondamentale palestinienne. En effet, le recours à une décision du conseil des ministres ne concerne que les modalités d’application, pas le type de scrutin. Or, l’article 03 de cette décision, intitulé « Gagner par acclamation » stipule que « Si à la fin de la période de nomination (enregistrement), seulement une liste – composée d’un nombre égal de candidats au nombre total de sièges du conseil municipal de cette localité, et qui respecte les exigences pour la représentation des femmes et les quotas musulmans/chrétiens – est enregistrée, aucune élection ne sera tenue dans cette localité. La liste enregistrée gagne par acclamation ». Il est à noter que la procédure de formalisation et de vérification de « l’acclamation » n’est pas énoncée, rendant impossible l’argumentation juridique d’une contestation devant les tribunaux. Source : Site de la CEC, dernier accès 13 août 2015. ↩︎
24. Estimation des auteurs basée sur la comparaison des résultats finaux. La CEC n’a communiqué aucun chiffre par parti politique, seulement un ratio partis politiques/indépendants rendant impossible la mesure précise de la victoire du Fatah. ↩︎
25. Arab World for Research and Development, « Results of a Specialized Opinion Poll on Palestinian Local Elections », 2012 ; Carter Center, « Palestine Electoral Study Mission Urges Political Reconciliation », 2012. ↩︎