Introduction
Nous sommes en 2013. Je rencontre Ato à Kaneshie station, l’une des gares routières les plus importantes de la région d’Accra au Ghana. Ato a une cinquantaine d’année. Il est imposant, petit et trapu. Il se déplace au pas de course dans toute la gare avant de revenir à son point de départ, dans une petite guérite située à l’une des entrées de la gare, qu’il partage avec un employé municipal. Tout comme trois autres de ses collègues qui officient chacun à l’une des entrées, il est payé par l’une des antennes du syndicat de chauffeurs présente dans la gare. Il est vêtu d’un uniforme bleu qui fait étrangement penser à un vêtement militaire ou de police. Lui seul semble cependant encore disposer de son uniforme au complet, les autres ne portent que la veste, le pantalon ou la casquette.
Ato passe ainsi ses journées à courir dans la gare. Il vérifie si les chauffeurs qui sortent de la gare portent une tenue appropriée. Les tongs et les marcels sont interdits ! Régulièrement, il se poste à la sortie de la gare et inspecte ce que les chauffeurs portent aux pieds. Un jour, il surprend l’un d’eux en tongs au volant, Ato s’en empare et les jette violemment à l’intérieur de sa guérite. Il se place ensuite devant le véhicule du chauffeur concerné et dresse une amende. Les passants, chauffeurs et autres marchands ambulants qui s’amassent pour assister à la scène semblent osciller entre l’incrédulité et l’hilarité, si bien que je me demande si ce n’est pas ma présence qui est à l’origine de ce zèle.
À d’autres moments, je suis Ato dans ses tournées à pas rapides dans la gare. Il s’occupe d’y assurer la fluidité du trafic me dit-il. Les voies de circulation dans la gare sont étroites, les véhicules sont nombreux, la moindre manœuvre peut engendrer un encombrement. Ato marche vite, il transpire, interpelle les chauffeurs, crie, tape violemment sur les capots des minibus pour se faire entendre. Lorsqu’il passe entre les véhicules garés, s’il prend quelqu’un à uriner, il peut le faire expulser de la gare ou lui mettre une amende m’assure-t-il.
« Les Union Guards font leur apparition peu après le coup d’État de Jerry John Rawlings »
Alors que nous sommes assis dans sa guérite, Ato finit par se confier sur son parcours. Il a été entraîné en URSS. Je ne suis pas sûr de comprendre, j’ai du mal à le croire, mais il continue son récit. Il a été recruté par le biais d’une association religieuse musulmane à laquelle il appartenait à l’époque. Ils sont une petite centaine à être ainsi partis en URSS. Il est ensuite allé en Libye pour continuer sa formation militaire, au milieu des années 1980. Des soldats venant de Malaisie et d’Inde étaient présents dans son camp, le futur dictateur Charles Taylor était là aussi. Avant de repartir, Taylor a d’ailleurs proposé à tout le monde de partir faire la guerre avec lui au Liberia. Mais Ato a dit non et il est rentré au Ghana. De retour, il n’y avait pas d’emploi. Alors il a décidé de rejoindre les Union Guards, l’unité militaire du Ghana Private Road Transport Union, le principal syndicat du secteur des transports. Il tient son uniforme de là. Il n’avait jamais été chauffeur auparavant, mais il était déjà formé, un syndicaliste important l’a donc recommandé. Lorsqu’il a débuté, les Union Guards étaient nombreux. Il fait aujourd’hui partie des rares à avoir conservé une partie de ses fonctions et son uniforme après l’alternance de 2001.
Ato est un Union Guard. Les gardes font leur apparition dans l’espace public ghanéen un peu après le coup d’État de Jerry John Rawlings au début des années 1980. Ils sont d’abord présents dans les gares routières, avant d’investir le bord des routes du pays où ils contrôlent les véhicules de transport. À leur apogée, les Union Guards comptent jusqu’à 200 individus pour la seule région d’Accra. Ils défilent aux côtés de l’armée, des pompiers et de la police lors des fêtes nationales.
Cet article revient sur cet épisode méconnu de l’histoire ghanéenne contemporaine. Il nous rappelle que même les formes de mobilisation les plus codifiées, telles que le syndicalisme, sont soumises aux contingences historiques nationales. Le coup d’État militaire de Rawlings a engendré une militarisation sans précédent de l’espace public ghanéen, dont les Union Guards sont un exemple criant. La mise en avant d’attributs militaires chez les gardes s’est accompagnée de la délégation, par l’État, de l’autorité publique dans les gares routières ainsi que sur des pans entiers de la route. Dans le cas des gardes, la situation révolutionnaire a rendu l’ampleur de ces emprunts à la symbolique militaire inédite. Elle a permis à cette délégation d’atteindre un degré d’officialisation surprenant. Elle a aussi rendu l’existence des Union Guards beaucoup plus dépendante de l’évolution du contexte politique.
Syndicalisme et coup d’État
Au début des années 1980, le secteur du transport routier occupe une place importante dans l’économie ghanéenne. Le transport par route, dans des véhicules de transport en commun, est le principal moyen pour se déplacer à travers le pays. Depuis les années 1970, la profession de chauffeur de transport en commun, et avec elle celle du secteur du transport, souffrent cependant d’une image dégradée dans l’opinion publique. Au moment du coup d’État orchestré par le général J.J. Rawlings en 1982, le transport et la pénurie d’essence comptent parmi les problèmes les plus importants auxquels doit faire face le gouvernement révolutionnaire. L’amélioration de ce secteur doit servir de vitrine à Rawlings. Elle doit lui permettre d’illustrer son projet plus global de modernisation de la société. Le contrôle de ce secteur et des gares routières d’où s’organise le trafic apparaît donc comme une priorité.
« Depuis sa première tentative de coup d’État en 1979, des partisans de Rawlings ont fait leur entrée dans le syndicat »
Le Ghana Private Road Transport Union (GPRTU) est le principal syndicat du secteur. Ses antennes locales nichées au sein des gares prennent une place centrale dans la stratégie du Provisional National Defense Council, le gouvernement révolutionnaire. Ce dernier peut compter sur des appuis préalables importants au sein du mouvement syndical. Depuis sa première tentative de coup d’État en 1979, des partisans de Rawlings ont fait leur entrée dans le syndicat. À partir de 1981, et après une campagne interne de dénigrement dirigée contre ses dirigeants, ils ont même intégré le comité de gestion du GPRTU. En 1982, à la suite du second coup d’État et de l’arrivée au pouvoir effective de Rawlings, ils sont officiellement nommés à la tête du syndicat. Dans les premiers temps suivant le coup d’État, des formations en gestion et en management encadrées par le gouvernement sont proposées aux dirigeants des cellules locales du syndicat, dans les gares routières du pays. Ces formations vont de pair avec la création, dans les gares et plus largement dans toutes les sphères de la société, des Workers’ Defense Committees, puis les Committees for the Defense of the Revolution, sensé rassembler les partisans de la révolution.
Des gares routières aux routes
Dans ce contexte, une ancienne initiative locale du syndicat est étendue à l’échelle nationale. Les Union Guards sont d’abord apparus dans la région Ashanti dans le courant des années 1970. Leur création est l’œuvre d’un syndicaliste, déjà présent à la tête d’une antenne régionale du syndicat avant le coup de force des partisans de Rawlings au début des années 1980. À leurs débuts, les gardes ne sont pas plus d’une dizaine. Ils servent uniquement de gardes du corps aux représentants régionaux du syndicat. Ils sont entraînés par un militaire à la retraite, devenu le chef d’une cellule locale du syndicat et établi dans l’une des gares de la capitale de la région Ashanti.
À partir de 1983, l’initiative est reprise à l’échelle de tout le pays. L’année officielle de création des Union Guards n’est pas anodine, elle correspond à un mouvement plus large de militarisation des différentes organisations de la société civile soutenant le régime révolutionnaire. Ce mouvement est favorisé par le climat de tension qui règne après une série d’attaques armées contre le régime, encore fragile. Le secrétaire général du syndicat informe lui-même la police et l’armée de la création de ce nouveau corps. Il dispose en cela de l’appui de certains membres du gouvernement. L’enjeu est de faire connaître cette création aux différentes strates de la fonction publique, afin de l’imposer au sein de l’ordre administratif. Il est cependant probable que ce souci de publicité n’ait pas été à sens unique et que les Union Guards aient aussi servi au secrétaire général du GPRTU pour s’imposer dans l’organigramme révolutionnaire.
Ce changement d’échelle accompagne l’extension de la mission des gardes. Ceux-ci ne sont plus simplement les gardes du corps des cadres du syndicat, ils sont également les garants du maintien de l’ordre dans les gares routières. L’objectif de départ est de choisir cinq personnes parmi les travailleurs en charge de l’inscription des véhicules et de leur chargement au sein des gares, puis de leur donner une formation de trois mois.
Jusqu’au début des années 1990, les conditions de cette délégation de l’autorité publique aux gardes ne cessent d’être précisées et étendues par une série de circulaires stipulant explicitement que le « GPRTU est reconnu par le gouvernement comme la seule organisation contrôlant, régulant le mouvement et les opérations de tous les véhicules au sein des gares routières »[mfn]Circulaire émise par le ministre de l’Administration locale et adressée à l’ensemble de l’administration, ainsi qu’aux dirigeants des autres syndicats du secteur du transport, 1989. Archives privées du GPRTU.[/mfn]. Le syndicat devient l’« agent légal du gouvernement pour recouvrir les taxes quotidiennes pour tous les véhicules commerciaux ».
Les pouvoirs qui lui sont conférés lui permettent de coupler la collecte des taxes syndicales à celle des taxes de l’État. Le syndicat reverse ensuite la part de l’État aux assemblées métropolitaines qui restent les propriétaires des gares. En 1992, dans un contexte de libéralisation politique, le statut juridique des gardes est renforcé une dernière fois, non plus par une simple circulaire, mais par une loi. Celle-ci attribue aux gardes l’autorité nécessaire pour intervenir sur la route et non plus seulement dans les gares. Elle étend leur domaine d’activités à la répression d’un certain nombre de délits routiers sur l’ensemble de la population conduisant un véhicule commercial.
La course au recrutement
« Avoir dans ses rangs plusieurs Union Guards est un signe de prospérité »
L’extension des prérogatives des gardes va de pair avec l’accroissement de leur nombre. Le recrutement des gardes privilégie a priori des travailleurs du monde du transport tels que des chauffeurs en activité, d’anciens chauffeurs ou des rabatteurs de clients. Parce qu’ils connaissent le métier de chauffeur, les gardes sont réputés être plus efficaces dans la répression des délits commis par les professionnels du transport. Pourtant, sous l’effet de la compétition entre les différents échelons du syndicat, le recrutement des gardes se diversifie progressivement jusqu’à s’effectuer en dehors de la profession.
Le recrutement des Union Guards est un enjeu au sein du syndicat. Avoir dans ses rangs plusieurs Union Guards est un signe de prospérité pour les démembrements locaux du syndicat puisque ce sont eux qui rémunèrent leurs gardes. Avoir des gardes, c’est aussi l’assurance d’avoir à sa disposition un personnel de qualité compte tenu de la dureté de leur entraînement. Avoir des gardes garantit enfin le respect de la part des autres unités du syndicat présentes dans les gares routières.
Cette course au recrutement ouvre une seconde voie d’accès au corps des Union Guards, en dehors de la corporation, à travers les réseaux des cadres du syndicat. C’est notamment dans ce contexte que plusieurs dizaines d’individus, provenant parfois directement des comités de défense de la révolution et ayant bénéficié de formation militaire en Allemagne de l’Est ou en Libye, comme Ato, intègrent les rangs des Union Guards. La présence de femmes au sein des gardes, alors que la profession de chauffeur et l’ensemble des équipes locales du syndicat sont exclusivement masculins, s’explique aussi par ce phénomène de concurrence.
Les différences entre ces filières de recrutement sont atténuées par la formation qui passe d’une durée de trois mois à une durée de six à neuf mois à partir du milieu des années 1980, y compris pour ceux déjà passés par les camps d’entraînement libyens et est-allemands. Celle-ci s’effectue dans les locaux de l’armée et sous le contrôle conjoint d’un officier de l’armée et d’un gradé du corps des Union Guards. Les récits recueillis semblent désigner ce moment comme important dans la création d’un esprit de corps. La difficulté de la formation engendre de nombreux départs et semble marquer, pour ceux qui restent, une véritable rupture avec leur ancienne vie. Au-delà des exercices physiques, les recrues apprennent, sur le modèle de l’armée, à bien se tenir, marcher ou encore des valeurs telles que le respect de l’uniforme et du devoir.
La double tutelle
À leur apogée dans les années 1990, les Union Guards sont donc sous la tutelle conjointe du syndicat et de l’administration. Les personnes arrêtées par les gardes sont emmenées au poste de police le plus proche. Mais les gardes sont tenus de rendre compte au représentant régional du syndicat de ces arrestations. Toutes les deux semaines, la liste des personnes arrêtées par les gardes est, par ailleurs, remise par la police au syndicat ; elle indique les charges finalement retenues contre ces personnes. En retour, le représentant régional du syndicat doit, lui aussi, toutes les deux semaines, remettre à la police une synthèse des actions entreprises par les Union Guards, ainsi qu’une liste des personnes arrêtées.
Cette double tutelle se prolonge dans les modalités de la collecte des taxes sur les véhicules commerciaux. Celle-ci est effectuée par les gardes, à la fois pour le compte de l’État et de leur syndicat. Tous les conducteurs de véhicules commerciaux doivent payer la taxe étatique journalière à laquelle vient s’ajouter la cotisation syndicale à tous les chauffeurs sans exception avant leur départ des gares routières. Le couplage de ces deux paiements permet habilement au syndicat de conserver son monopole, alors même que le pluralisme syndical est autorisé.
« La formation militaire est au fondement d’une distinction entre les gardes et les autres travailleurs de la gare. Avec l’uniforme, elle est ce sur quoi se fonde leur supériorité hiérarchique »
Les différentes règles formelles encadrant la collaboration entre le syndicat et les forces de l’ordre définissent, en apparence, des rapports horizontaux entre le syndicat et l’administration. Elles ne doivent cependant pas empêcher de penser les relations asymétriques qui se développent dans cet entre-deux, entre les gardes et le reste de l’organisation syndicale d’un côté, mais aussi entre les gardes et le reste de l’administration de l’autre. Celles-ci varient, en fonction notamment des modes de recrutement des gardes et de leur affectation. On peut cependant tenter de la décrire à grands traits.
La formation militaire évoquée plus haut semble avoir été au fondement d’une distinction entre les gardes et les autres travailleurs de la gare, dont pourtant une partie importante des gardes est issue. Avec l’uniforme, elle est ce sur quoi se fonde leur supériorité hiérarchique face aux autres membres de base du syndicat. Au sein de l’organisation, elle fait des Union Guards une entité certes prestigieuse, mais tenue à part, obéissant à un commandement parallèle au reste de la bureaucratie du syndicat. Celui-ci est constitué des plus hauts gradés au sein des Union Guards, qui proviennent pour la plupart des Comités de défense de la révolution ou de la partie du contingent ayant reçu une instruction militaire en Allemagne de l’Est.
Les gardes apparaissent en revanche dominés dans les rapports qu’ils entretiennent avec les forces de l’ordre. S’ils ont un uniforme, ils ne sont pas armés pour autant. Ils ne disposent que d’une faible autonomie dans le choix de l’emplacement de leur barrage routier et leurs fréquences. On peut également imaginer qu’il régnait un climat de suspicion sur leurs actions envers les chauffeurs au sein des forces de l’ordre, compte tenu de leur proximité avec le monde du transport ainsi que de leur employeur : le syndicat.
La fin de l’exception
L’intégration officielle des Union Guards à l’administration rend le corps extrêmement sensible aux changements politiques. La fin du régime au début des années 2000, et la clôture définitive du moment historique révolutionnaire marquent un point d’arrêt pour leurs activités. Avec l’alternance et l’arrivée au pouvoir de John Kufuor, le corps est victime de la volonté manifeste du nouveau président de se débarrasser de l’héritage révolutionnaire.
La loi de 1992 qui autorise les gardes à contrôler les véhicules commerciaux hors des gares et couple le prélèvement de l’impôt à la collecte du syndicat est abrogée. Le prélèvement de l’impôt incombe désormais à des représentants du Trésor placés dans les gares. Les revenus du syndicat baissent alors drastiquement et le nombre de gardes aussi.
Ce changement laisse place à une situation contrastée. Une partie des gardes intègre l’armée, la police municipale ou les pompiers. Le statut officiel des gardes facilite alors leur désagrégation en autorisant des carrières à cheval entre le syndicat et l’administration. D’autres délaissent l’uniforme pour redevenir de simples rabatteurs de clients, toujours dotés d’un prestige plus important au sein des gares en raison de leur passé de gardes. Un dernier groupe, auquel Ato appartient, conserve l’uniforme. Ils continuent d’être payés par les antennes du syndicat dans les gares où ils sont en charge de la sécurité et de la circulation. Le déclin de l’institution se lit cependant sur la mise de leur uniforme qu’ils doivent désormais entretenir à leur charge et qui sont pour la plupart partiellement dépareillés ou rapiécés.
« L’État délègue une partie de son autorité à des organisations qui ne disposent pourtant pas du label étatique »
À l’inverse, dans la région Ashanti, où l’initiative a débuté dans les années 1970, le contingent régional des gardes reste actif. Cette différence s’explique en partie par l’importance des revenus issus des cotisations syndicales dans cette région particulière, considérée comme un carrefour à l’échelle régionale. Au moment de mon enquête en 2013, les gardes assurent la sécurité aux alentours immédiats de la gare ceinturant l’immeuble où se trouvent les locaux de la représentation régionale du GPRTU. Ils ont aussi à leur charge l’intendance dans les bureaux des cadres du syndicat aux étages. Ils continuent cependant d’être associés aux contrôles routiers en dehors des gares, à différents endroits de la ville, sous la tutelle directe de la police municipale à qui ils servent de force d’appoint pour la fluidification de la circulation. Cette coopération s’effectue cependant désormais en dehors de tout cadre légal et sans qu’il soit question d’amende ou de prélèvement d’impôt.
L’histoire des gardes fait écho à de nombreuses situations dans lesquelles l’État délègue une partie de son autorité à des organisations qui ne disposent pourtant pas du label étatique. La militarisation à l’extrême de l’action des gardes, et le fait que cette délégation ait été longtemps encadrée par la loi, confèrent cependant à leur histoire un caractère original, même pour qui est familier de ces situations ambivalentes, où les frontières entre l’« État » et la « société » sont brouillées.
Les gardes ont incorporé un éthos étatique du fait de leur formation. Ils contrôlent, collectent des taxes, amendent et remplissent en cela des fonctions normalement réservées à l’État, du moins a-t-on l’habitude de croire. À certains égards, ils font même partie de la hiérarchie administrative puisqu’ils rendent compte de leurs actions directement à la police et sont formés par l’armée. Pourtant, ils font partie d’un syndicat.
Ces caractéristiques contrastent avec la brutale désintégration de ce corps suite à la première alternance politique suivant la révolution, en 2001. Alors que les Union Guards avaient tous les atours d’une institution solide, bien insérée dans le millefeuille administratif, ils semblent se dissoudre avec une rapidité déconcertante. Ce qui apparaît à première vue comme un paradoxe interroge alors plus profondément encore nos présupposés. Il suggère que, de façon contre-intuitive, les modes de délégation de l’autorité publique les plus formels ne sont pas toujours les plus pérennes, du fait de leur sensibilité plus grande aux évolutions de la conjoncture politique.
Ce texte a été rédigé dans le cadre du projet Syndicalisme au Quotidien en Afrique (Syndiquaf). Pour une comparaison entre le Ghana et le Sénégal sur ce sujet voir Cissokho, Sidy. « Être officiel ou faire officiel ? Sur deux styles de barrages routiers en Afrique de l’Ouest (Ghana/ Sénégal) », Critique internationale, Vol. 83, N° 2, 2019, p. 167-189.