Resumen ejecutivo

En febrero de 2019, el gobierno federal mexicano inició la implementación de Sembrando Vida. Considerado como uno de los programas prioritarios del sexenio de Andrés Manuel López Obrador (AMLO), esta política buscaba atender dos problemáticas detectadas en las zonas rurales del país: la pobreza y la degradación ambiental.

Sembrando Vida consiste en la distribución de un apoyo mensual directo de 5,000 pesos a las personas que cumplan con una serie de requisitos, incluyendo el compromiso, firmado por escrito, de no realizar “actividades productivas o comerciales ilícitas”.

Este último requisito apunta a que, en ciertas regiones de México, Sembrando Vida, además de la lucha contra la pobreza y la preservación del medio ambiente, sigue otro objetivo tácito: la sustitución voluntaria de cultivos ilícitos – principalmente amapola y marihuana – por cultivos legales y siembra de árboles.

Para diciembre de 2021, 10% de los beneficiarios de Sembrando Vida se encontraban en 46 municipios con antecedentes de cultivos ilícitos distribuidos entre Chihuahua, Sinaloa, Durango, Nayarit, Guerrero y Oaxaca.

En México, la generación de alternativas económicas legales y subsidios por parte del gobierno federal, con un compromiso de no involucramiento en actividades ilícitas, es una apuesta sin precedente. Tras más de un siglo en el que la política del Estado se enfocó exclusivamente en la erradicación forzada de plantíos – por fumigación área o destrucción manual –, Sembrando Vida pretendía erigirse como un giro frente a la política tradicional coercitiva para reducir la oferta de drogas ilegales.

Sin embargo, a tres años del lanzamiento del programa, las campañas de destrucción de cultivos ilícitos – también operadas por el gobierno federal – están lejos de haber cesado

Entre 2019 y 2021, las fuerzas armadas reportan haber destruido 35,419 hectáreas (ha) de amapola y 6,709 de marihuana en el marco de sus “operaciones de combate al narcotráfico”, que involucran el despliegue de alrededor de 3 mil 500 elementos durante todo el año. Aunque estas superficies representan aproximadamente la mitad de lo que se destruyó durante los tres años anteriores – 74,511 ha de amapola y 12,371 de marihuana entre 2016 y 2018 –, cabe señalar que la proporción de la superficie destruida aumentó tras la fumigación con Paraquat, un herbicida no-selectivo prohibido en varios países por su potencial dañino para la salud – de 15% entre 2016 y 2018 a 20% entre 2019 y 2021.

Desde que inició la implementación del programa en estos municipios, observamos una reducción global de la superficie sembrada con cultivos legales al mismo tiempo que un incremento del valor de producción. Dependiendo de los contextos, esta tendencia refleja un aumento de los precios al productor y/o una mejora de los rendimientos, pero no se observa una modificación sustancial de los tipos de cultivos legales sembrados.

Por otro lado, las superficies de cultivos ilícitos destruidas por las autoridades se redujeron, producto de una posible disminución de las superficies cultivadas de amapola y marihuana y/o de la reducción del esfuerzo de las Fuerzas Armadas por destruirlas. También se observa una disminución de los homicidios en la mayoría de los municipios, pero un aumento del uso de armas de fuego para perpetrarlos.

Sin embargo, la investigación realizada para este informe nos permitió identificar lagunas de información que siguen obstaculizando la comprensión del cultivo de plantas declaradas ilícitas en México, así como la posible relación de este fenómeno con la implementación de Sembrando Vida. En primer lugar, la ausencia de datos abiertos a nivel municipal sobre el cultivo –y no la destrucción– de la amapola y la marihuana, nos impide monitorear las superficies sembradas y cosechadas, los rendimientos o los precios al productor.

Estas variables básicas para el seguimiento de cualquier tipo de cultivo y son recopiladas por el SIAP en el caso de los cultivos legales en México. En otros países, también son generadas para los cultivos declarados ilícitos a partir de imágenes satelitales y trabajo de campo. En Colombia, por ejemplo, el Ministerio de Justicia y del Derecho publica anualmente datos a nivel municipal sobre las superficies cultivadas de cocaína e, incluso, los archivos cartográficos con los que mide la densidad de los cultivos son detectados por el “Sistema Integrado de Monitoreo de Cultivos Ilícitos” (SIMCI) desde 1999 y con el apoyo de la ONUDD (UNODC).

De forma similar, el proyecto “Monitoreo de la producción de opio en Afganistán”, también impulsado por la ONUDD, publica datos desde 1994 sobre la producción de amapola a nivel distrital en dicho país. En México, aunque exista un programa similar –el proyecto “MEXK54 Sistema de Monitoreo de Plantíos Ilícitos en el Territorio Mexicano”– la ONUDD y el gobierno mexicano solamente publican un informe anual con estimaciones agregadas por región y no datos abiertos a nivel local.

En segundo lugar, cabe señalar que, aunque el gobierno federal mexicano presente a Sembrando Vida como un programa que propicia la sustitución voluntaria de cultivos ilícitos y que los beneficiarios se comprometen por escrito a no realizar “actividades ilícitas”, lo cierto es que, desde su lanzamiento en 2019, este componente no es mencionado formalmente en las reglas de operación del programa. Su inclusión es imprescindible para que puedan realizarse monitoreos y evaluaciones externas de Sembrando Vida contra objetivos y metas previamente establecidas en la materia.

Finalmente, nuestro informe muestra que es imprescindible una mayor apertura del Gobierno federal mexicano en el acceso a los datos del programa, para que puedan realizarse monitoreos y evaluaciones externas de Sembrando Vida contra objetivos y metas previamente establecidas en la materia.

10 ideas clave del informe Sembrando Vida

1. En 2021, el programa Sembrando Vida cerró el año con alrededor de 449,939 personas beneficiarias, y para 2022, su presupuesto ascendió a 29.4 mil millones de pesos, el cuarto más alto entre los 30 programas prioritarios del gobierno federal.

2. En ciertas regiones de México, Sembrando Vida, además de la lucha contra la pobreza y la preservación del medio ambiente, sigue otro objetivo tácito: la sustitución voluntaria de cultivos ilícitos por cultivos legales y siembra de árboles.

3. De 995 municipios beneficiarios de Sembrando Vida, 46 tienen antecedentes de cultivos ilícitos (nuestros municipios de interés), y los mismos se encuentran en Guerrero (15), Durango (9), Chihuahua (8), Sinaloa (6), Nayarit (4) y Oaxaca (4).

4. Desde el inicio de Sembrando Vida en municipios con antecedentes de cultivos ilícitos, se redujo en promedio la superficie legal sembrada y no han cambiado sustancialmente los tipos de cultivos legales sembrados. Esto sugiere que el programa no propicia significativamente la introducción de nuevos cultivos y la sustitución de antiguos cultivos legales o ilegales.

5. Las Fuerzas Armadas, a su vez, registraron una reducción de las destrucciones de amapola y marihuana, aunque un uso proporcionalmente mayor de la fumigación aérea desde el inicio del programa en nuestros municipios de interés. Sin embargo, esta tendencia parece estar vinculada a factores ajenos al programa (caída de los precios de la goma de opio en particular).

6. La implementación de Sembrando Vida coincidió con una reducción global de las tasas de homicidios en nuestros municipios de interés. La tasa anual de homicidios pasó de un promedio de 58 homicidios por cada 100,000 habitantes durante los cinco años anteriores al inicio de Sembrando Vida a 37 por cada 100,000 habitantes.

7. Se plantea un posible aumento de la disponibilidad de armas de fuego y desarrollo de incentivos y capacidades para usar armas de fuego, pues la implementación del programa coincide también con un aumento en la proporción de los homicidios que son cometidos con un arma de fuego, que pasó de 75% durante los cinco años previos a Sembrando Vida a 77%, en nuestros municipios de interés.

8. A diferencia de Colombia o Afganistán, en México, seguimos careciendo de datos a nivel local sobre la producción de cultivos ilícitos, lo que nos obliga a aproximarnos al fenómeno a partir de los registros de destrucción.

9. Se imposibilita hasta ahora, un monitoreo y evaluación de la sustitución voluntaria de cultivos ilícitos con el programa, pues aunque la comunicación oficial gubernamental presenta Sembrando Vida como un programa de sustitución voluntaria de cultivos ilícitos desde 2019, no se han contemplado aún metas y objetivos específicos en la materia.

10. Es imprescindible una mayor apertura del Gobierno federal mexicano en el acceso a los datos del programa, para que puedan realizarse monitoreos y evaluaciones externas de Sembrando Vida contra objetivos y metas previamente establecidas en la materia.

Paul Frissard Martínez es autor de este reporte, consultor independiente y fellow de Noria Research MXCA.

El autor desea agradecer a las personas entrevistadas en Chilpancingo, Guerrero, que hicieron posible esta investigación.