¿Cómo proteger los candidatos electorales en México?

Este informe es parte del proyecto Elecciones y Violencia

El trabajo fue realizado por Ana Velasco Ugalde y coordinado por María Teresa Martínez Trujillo y Romain Le Cour Grandmaison

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Introducción

La transición a la democracia en México ha sido un proceso marcado por la pluralidad y la alternancia, pero también por episodios de violencia. Con múltiples expresiones y diferente intensidad a lo largo del tiempo y el territorio, la violencia político-electoral ha puesto en duda la capacidad de las autoridades de garantizar unas elecciones seguras para los ciudadanos, tanto al ejercer su voto como en su derecho a ser votados.

A pesar de la amplia cobertura que se  da en los últimos años a la violencia electoral, la preocupación por parte de las autoridades públicas no es reciente. Esto se refleja, por ejemplo, en el artículo 216 de la Ley General de Instituciones y Procedimientos: “La salvaguarda y cuidado de las boletas electorales son considerados como un asunto de seguridad nacional”.¹ Así, la ley prevé medidas de seguridad específicas para todo el proceso electoral, desde la impresión de boletas hasta la previsión de solicitar auxilio a policías de todos los niveles de gobierno – o incluso de las fuerzas armadas – para garantizar el orden público durante la jornada. Sobretodo, lo que se desprende es la construcción de la protección del voto como un asunto estratégico, entendido incluso como una posible amenaza a la estabilidad y seguridad del Estado.

Lo que no aparece en este texto de ley es, ¿qué prevé el Estado para proteger a los candidatos de la violencia ejercida contra ellos durante las campañas? ¿Qué mecanismos se han creado en la historia reciente? ¿Qué revelan los protocolos que se han implementado acerca de la percepción de las amenazas y su gestión? En pocas palabras: ¿Cómo hacer que las elecciones locales, que son las más violentas, no sean un juego a vida o muerte para las y los candidatos?

En este texto, se analizarán los mecanismos formales que ha implementado el Estado mexicano para identificar, prevenir, atender y sancionar las violencias en contextos electorales. El objetivo es, primero, recapitular los esfuerzos institucionales emprendidos a lo largo de las últimas décadas. Esto nos permite matizar la impresión de que no existen esfuerzos gubernamentales para atemperar el problema o bien, que son de reciente concepción. Luego, a partir de esta revisión, analizaremos los aciertos de la política pública de atención al fenómeno, así como sus principales limitantes.

¿Qué prevé el Estado para proteger a los candidatos de la violencia ejercida contra ellos durante las campañas? ¿Qué mecanismos se han creado en la historia reciente? ¿Qué revelan los protocolos que se han implementado acerca de la percepción de las amenazas y su gestión? ¿Cómo hacer que las elecciones locales no sean un juego a vida o muerte para las y los candidatos?

La exploración de los mecanismos formales implementados también es útil para verter luz sobre las constantes tensiones que existen al interior de las autoridades federales, y entre éstas y las locales, en lo complejo que es el reparto de responsabilidades; el espacio de discrecionalidad que deja la normativa para diseñar e implementar los mecanismos de protección. Finalmente, contrastamos el planteamiento que se hace el Estado mexicano, con experiencias internacionales, en este caso en Italia.

Lo que buscamos, entonces, es no solo revisar la normativa, sino entender a partir de ella cómo ha evolucionado la atención gubernamental a un fenómeno cada vez más preocupante para la vida democrática nacional.

Parte 1 – Los protocolos de protección a candidatos en México

La elección presidencial, foco histórico de atención

Históricamente, el mecanismo para la protección de candidatos en México está vinculado a la transición democrática.² En 1990 fue creado el Instituto Federal Electoral (IFE) como organismo autónomo encargado de organizar y garantizar la imparcialidad del proceso electoral. El Código Federal de Instituciones y Procesos Electorales (COFIPE), su normativa base, incluyó una previsión sobre la protección de los candidatos a la Presidencia de la República. Así, el artículo 183 planteaba que el presidente del Consejo General (del IFE) podría solicitar a “las autoridades competentes” los medios de seguridad personal para los candidatos que lo requirieran.³ Su antecesor, el Código Federal Electoral de 1987, no incluía esa previsión.⁴

Lo que buscamos no es solo revisar la normativa, sino entender a partir de ella cómo ha evolucionado la atención gubernamental a un fenómeno cada vez más preocupante para la vida democrática nacional.

Sin embargo, es de notar la ambigüedad de la redacción tanto en la adjudicación de responsabilidades, como en la definición de un proceso y su efectividad. Para empezar, la obligación de asistencia o intermediación de las autoridades electorales solamente se activaría a petición expresa de la candidata o el candidato, pero no se detallaba bajo qué supuestos de vulnerabilidad era posible hacerlo, ni el cómo. No se describe si las autoridades encargadas de proveer la protección evaluaban antes la pertinencia de la solicitud – quienes además absorberían el costo de tal proceso -, ni cuáles eran los “medios de seguridad personal” que se ofrecerían. Tampoco se señalaba quiénes eran las autoridades competentes, es decir, si la solicitud se hacía directamente a instituciones de seguridad, como la policía o las Fuerzas Armadas, o si había un intermediario.  Es importante tener en cuenta estos huecos desde la normativa inicial, pues serán los ejes que nos permitan notar cómo evolucionó el mecanismo y cómo ha sido interpretado según algunos cambios de gobierno o coyunturas específicas.

La redacción del mecanismo base en el COFIPE adquirió cierta claridad en las elecciones presidenciales de 1994, las primeras que organizó el IFE. Tal y como había ocurrido en la práctica al menos desde 1988, el organismo con la responsabilidad de proteger a los ciudadanos que aspiraban a la Presidencia, y que así lo solicitaran, fue el Estado Mayor Presidencial (EMP).⁵ Esto supuso la asignación de una escolta que trabajaba en coordinación con el equipo del candidato y las autoridades locales durante la campaña.

El hecho de que el EMP ya brindara este tipo de protección a candidatos presidenciales antes de la creación del IFE sugiere que el artículo 183 del COFIPE absorbió e institucionalizó una práctica que ya existía, dotándola de un carácter democrático, al servicio de cualquier aspirante, independientemente de su partido.⁶ El siguiente ajuste en la especificidad del mecanismo de protección se dio en 2006 con la incorporación de la Secretaría de Gobernación (SEGOB) como intermediaria entre los candidatos, el IFE, y el EMP. En enero de ese año se publicó en el Diario Oficial de la Federación (DOF) un acuerdo de apoyo “en materia de seguridad a los candidatos presidenciales de los diferentes partidos políticos durante el proceso electoral del 2006.”⁷ Dicho acuerdo estableció que la SEGOB sería la instancia encargada de recibir la solicitud del presidente del Consejo del IFE y hacerla del conocimiento del EMP, y que cualquier imprevisto pasaría también por sus manos.

El objetivo, según el documento, era contribuir “a dar seguridad y confianza” al proceso electoral, “manteniendo en el país un estado de gobernabilidad.” Este acuerdo es relevante por dos motivos:

1. Se establece un proceso claro con adjudicación de responsabilidades;
2. Se reconoce la tarea como un asunto de gobernabilidad, y no solo de seguridad, cayendo así en la esfera de acción de la SEGOB como coordinadora del mecanismo.

La integración de diputados federales al mecanismo

Luego, el proceso federal electoral de 2008-2009, en el que se renovó la Cámara de Diputados, amplió la cobertura del mecanismo para estos candidatos. En enero de 2009, el IFE presentó un acuerdo con los partidos políticos en el que se incluía, por primera vez, la previsión de proteger a las y los candidatos para Diputaciones federales.⁸

En enero de 2009, el IFE presentó un acuerdo con los partidos políticos en el que se incluía, por primera vez, la previsión de proteger a las y los candidatos para Diputaciones federales.

Un año antes se había expedido una nueva versión del COFIPE que modificaba la redacción de la previsión sobre protección a candidatos:

“El presidente del Consejo General podrá solicitar a las autoridades competentes los medios de seguridad personal para los candidatos que lo requieran, así como a los candidatos a la Presidencia de los Estados Unidos Mexicanos, desde el momento en que, de acuerdo con los mecanismos internos de su partido, se ostenten con tal carácter.”⁹

Por su parte, el acuerdo establece que la solicitud de protección puede ser “a las autoridades federales, estatales y municipales competentes”. ¹⁰ Es decir, el EMP no es el encargado de brindar seguridad en estos casos y el nivel local es considerado por el mecanismo por primera vez. Cabe resaltar que el contexto en el que ocurren estos ajustes es el inicio de la llamada “Guerra contra el narco” y que ya se había registrado un incremento de incidentes de violencia política-electoral. Así, en estados con alta incidencia de violencia como Guerrero, Oaxaca, Puebla y Michoacán, de tan solo 2 casos de asesinatos en 2007, se registraron 14 casos en 2008.¹¹

A pesar de los ajustes que se fueron haciendo al mecanismo en la práctica, aún quedaba un margen significativo de mejora. Por ejemplo, incluir candidatos a diputaciones federales podía abrir la puerta a ampliar la protección a candidatos a senadurías en las próximas elecciones y, quizás, a otros cargos con alta visibilidad política, como los gobernadores. Tampoco era claro cómo se definía la responsabilidad de protección para los candidatos a diputaciones federales, sobretodo, la posibilidad de la participación de las autoridades locales o estatales en este proceso.

Autoridades electorales, seguridad y medición del éxito

Aunque en una primera lectura la ambigüedad del mecanismo puede parecer una falla, vale la pena revisar sus implicaciones. De inicio, es necesario señalar que las autoridades electorales no tienen entre sus responsabilidades brindar seguridad. Su trabajo, no menor, es que el proceso, particularmente la jornada electoral, ocurra sin contratiempos. En la realización de ese objetivo, es posible que se encuentren con problemas de seguridad, logísticos o de afectación y por ello soliciten el apoyo de las instituciones con esas facultades. Así queda indicado en su normativa.

Es necesario recordar que las autoridades electorales no tienen entre sus responsabilidades brindar seguridad. Su trabajo es que el proceso, particularmente la jornada electoral, ocurra sin contratiempos.

Sin embargo, el establecimiento de un proceso más específico de seguridad no solo rebasa su esfera de competencias, sino que puede contribuir a obstaculizar su trabajo, como nos lo han comentado funcionarios públicos entrevistados para este informe. En otras palabras, no es que desconozcan las condiciones de inseguridad, al contrario, deben conocerlas perfectamente para llevar a cabo su labor, pero su obligación no es resolverlas, sino evitar que afecten al proceso. Por ejemplo, autoridades electorales del estado de Guerrero, una entidad con fuerte presencia del crimen organizado, nos compartieron que no siguen los mapas de riesgo para decidir si instalan o no una casilla, porque si lo hicieran probablemente muchas quedarían sin instalar. Lo que hacen es establecer diálogos y negociaciones dentro de las comunidades y con las instituciones locales o federales responsables de la seguridad en la zona. Esto puede incluir a las fuerzas armadas para garantizar la instalación de la casilla, la protección de las urnas y del transporte de boletas. También podemos suponer que las negociaciones a nivel local pueden incluir a varias autoridades de facto, como caciques y otras figuras de poder que garanticen el buen orden de la jornada electoral.

Resulta importante analizar estas cuestiones. Por motivos históricos, pero también de reputación internacional, el Estado mexicano es sumamente celoso del proceso electoral. Desde principios de los años 2000, la medida de éxito y buena calidad del ejercicio democrático del voto yace principalmente en la instalación del 100% de las casillas en el país, de la prevención del fraude, y del conteo efectivo de los votos. Por decirlo de otra manera, y esto tiene seguramente que ver con el escrutinio que ejercen organismos e instituciones internacionales – OEA, OCDE, por ejemplo – lo que importa es la logística. No necesariamente cuántos candidatos son amenazados, heridos o pierden la vida en el proceso electoral.

Conforme las condiciones de inseguridad empeoraron en varias regiones del país a partir del 2006, se abrió una nueva disyuntiva para las autoridades involucradas en el mecanismo de protección. Para el IFE, la labor de blindaje del proceso electoral se complicó al tiempo de que se convertían en un actor con información clave sobre las condiciones en el terreno, así como un organismo responsable de enviar equipos a trabajar en zonas de alto riesgo. Por su parte, mientras el Gobierno Federal implementaba la “guerra contra las drogas”, se movía en una delgada línea política e institucional. Buscaba mantenerse al margen de las contiendas, al mismo que debía asegurarse de que ocurrieran en paz para no poner en riesgo la imagen de estabilidad democrática.

Desde principios de los 2000, la medida de éxito y buena calidad del ejercicio democrático del voto yace principalmente en la instalación del 100% de las casillas en el país, de la prevención del fraude, y del conteo efectivo de los votos.

Mientras tanto, las autoridades locales tenían una bomba de tiempo en las manos, al no contar con protocolos de protección para sus candidatos. La pregunta seguía siendo la responsabilidad de extender la protección a los niveles municipales que estaban cada más expuestos a dinámicas de violencia electoral o pre-electoral, sin aparecer en el mapa federal de preocupación institucional cuando llegaron las elecciones de junio de 2012, a pesar de las señales muy preocupantes que aparecieron durante todo el sexenio de Felipe Calderón.

Parte 2 – ¿La violencia que no fue? Las elecciones de 2012

“Debemos reconocer que, si bien no es un fenómeno generalizado, se han registrado hechos de inseguridad pública e intentos de injerencia del crimen organizado en algunas elecciones.»¹²

A inicios de 2012 y con las elecciones presidenciales en la puerta, el entonces secretario de Gobernación Alejandro Poiré reconoció, con cierto eufemismo, la difícil coyuntura que enfrentaba el proceso electoral. Esto venía de lejos, con un sinfín de episodios de violencia registrados a lo largo del sexenio que estaba por concluir.

Así, unos días antes de las elecciones locales de 2010 en Tamaulipas, el candidato a gobernador del PRI había sido asesinado.¹³ Al año siguiente, en las elecciones de Michoacán, un grupo de la delincuencia organizada, los Caballeros Templarios, presionó a la ciudadanía a votar por el PRI, un partido que no había sido favorecido en las últimas elecciones del estado.¹⁴ La intimidación, que también se aplicó de forma muy violenta a los candidatos y a aparatos partidistas, funcionó. El PRI triunfó en Michoacán y logró el regreso a la gubernatura de la mano del grupo criminal, como quedaría ampliamente documentado unos años después.¹⁵

Bajo el escrutinio que ejercen organismos e instituciones internacionales – OEA, OCDE, por ejemplo, lo que importa es la logística. No necesariamente cuántos candidatos son amenazados, heridos o pierden la vida en el proceso electoral.

Por ende, la declaración del entonces Secretario Poiré, en un momento en el que el debate público estaba monopolizado por la violencia y el narcotráfico, ilustra el nivel de alerta de las instituciones vinculadas con las elecciones. La expectativa de las autoridades electorales era que el proceso de juio de 2012, el más grande hasta ese momento, sería altamente violento.¹⁶ Se disputarían: la Presidencia de la República, el Congreso de la Unión completo (500 diputados y 128 senadores), 6 gubernaturas, la jefatura de gobierno del Distrito Federal, 579 diputaciones locales, 876 ayuntamientos, 16 jefaturas delegacionales y 20 juntas municipales, para un total de 2 mil 127 cargos de elección popular. Sin embargo, los pronósticos de violencia no se cumplieron y el número de víctimas fue considerado bajo, con tres asesinatos: dos candidatos a alcalde y uno a diputado local.¹⁷

La evolución de los protocolos de seguridad, antes del 2012

Nuestro objetivo es revisar cuáles fueron los mecanismos implementados por las autoridades federales durante las elecciones de 2012, y si podrían haber contribuido a atemperar el número de incidentes.

Las acciones del Gobierno Federal comenzaron varios meses antes de la declaración de Poiré, con Francisco Blake Mora aún al frente de la SEGOB.  Desde inicios de 2011, el entonces secretario firmó varios convenios específicos con estados que tendrían elecciones ese año: Guerrero, Baja California Sur, Coahuila, Nayarit, el Estado de México e Hidalgo.¹⁸

Los convenios consistían en acuerdos de coordinación entre las distintas instituciones de seguridad en cada entidad, incluyendo la participación de las fuerzas federales para proteger los comicios. Esto sugiere que más que un protocolo nacional uniforme, hasta ese momento existía un acercamiento entidad por entidad que descansaba en un trabajo directo con autoridades locales.

A inicios de 2012 y con las elecciones presidenciales en la puerta, el entonces secretario de Gobernación reconoció con cierto eufemismo ‘la difícil coyuntura’ que enfrentaba el proceso electoral. Esto venía de lejos, con un sinfín de episodios de violencia registrados a lo largo del sexenio que estaba por concluir.

Esta tendencia es particularmente obvia en el caso de Michoacán que, como ya se adelantó, también tuvo elecciones ese año. Dos meses y medio antes de la jornada, en agosto del 2011, el Secretario Blake y el gobernador Leonel Godoy Rangel – del PRD – firmaron un convenio que incluía un protocolo de coordinación de seguridad, la previsión de asignar una escolta a los candidatos que lo solicitaran y, novedad, la instalación de una mesa de negociación y distensión para prever y resolver conflictos entre candidatos y partidos políticos mediante el diálogo. Este mecanismo puede indicar nuevamente la voluntad de atender el fenómeno como uno de gobernabilidad y no solo de seguridad. También denota que los gobiernos Federal y estatal consideraban que las tensiones políticas existentes – particularmente fuertes en Michoacán en esa época – pudieran convertirse en episodios violentos durante el proceso electoral, más allá de las amenazas del crimen organizado.

Sin embargo, a pesar de los esfuerzos implementados a partir de la firma del acuerdo, la violencia que caracterizó las elecciones de noviembre 2011 en Michoacán deja entrever al menos dos limitantes de la estrategia coordinada por la SEGOB.

Un primer punto débil que mostró la estrategia de Michoacán asomó tras el asesinato del alcalde de La Piedad el 2 de noviembre del 2011, nueve días antes de la elección. Este hecho puso de manifiesto que no solo los candidatos eran vulnerables, sino también los mandatarios en turno. Cuestionado por la prensa sobre la seguridad de los alcaldes, el secretario Blake afirmó que la Federación no podía otorgar protección adicional a los presidentes municipales porque la SEGOB ya tenía implementado protocolos de seguridad para estos funcionarios, aunque no precisó cuándo había ocurrido.¹⁹ En realidad, esta laguna en la protección no es particular del caso michoacano, sino que es propia del diseño del mecanismo de base que contemplaba únicamente a candidatos.

La segunda limitante del mecanismo resultó evidente debido a otra tragedia. Dos días antes de las elecciones en Michoacán, el 11 de noviembre, el secretario Blake falleció en un accidente de helicóptero. La ausencia súbita del coordinador de la mesa de distensión política colapsó este mecanismo en un momento crítico.²⁰ Esta situación subraya la falta de institucionalización de estos mecanismos cuya efectividad yace más en la voluntad de los funcionarios y la coyuntura, que en el seguimiento de lineamientos bien definidos.

Para 2012, un nuevo acuerdo con el IFE

Después de las elecciones en Michoacán, y en contexto de violencia particularmente complicado, la SEGOB inició un nuevo ciclo de colaboración con el IFE para la elaboración de un convenio de cooperación. Este fue firmado el 18 diciembre de 2011 por el nuevo Secretario de Gobernación, Alejandro Poiré.²¹

El nuevo convenio planteaba novedades cruciales. Para las elecciones presidenciales de julio 2012, la Secretaría coordinaría la oferta de protección a los candidatos a puestos de elección popular que lo solicitaran y no sólo a los aspirantes a la Presidencia de la República y diputaciones federales, como se había hecho hasta ese momento.  El IFE se encargaría de establecer mecanismos de comunicación y coordinación con las instituciones de seguridad a través de sus juntas locales. El acuerdo fue la antesala de un esfuerzo de coordinación de amplio calado entre instituciones del Gobierno Federal, primero, y con autoridades estatales y municipales, luego. Es importante observar que el fenómeno se abordó como un asunto de política pública transversal, dentro del cual SEGOB, eso sí, representaba el interlocutor indispensable para conciliar las esferas electorales con las tareas de seguridad pública.

Los convenios de 2011/2012 consistían en acuerdos de coordinación entre las distintas instituciones de seguridad en cada entidad, incluyendo la participación de las fuerzas federales para proteger los comicios.

Esto sugiere que más que un protocolo nacional uniforme, hasta ese momento existía un acercamiento entidad por entidad que descansaba en un trabajo directo con autoridades locales.

De manera puntual, SEGOB desarrolló cuatro mecanismos específicos para atender las violencias en el proceso electoral. El primero fue una labor de ubicación de secciones electorales con riesgo de violencia y potencial de afectación para la instalación y funcionamiento de las casillas. Según los funcionarios entrevistados, este mecanismo suponía un esfuerzo de cooperación e intercambio de información entre autoridades locales y el Gobierno Federal, y con ello, la construcción de un canal de confianza.

El segundo mecanismo fue un protocolo para la protección a candidatos. Éste consistió en la asignación de un conjunto de agentes del estado que obraron como escolta, proceso que recaía generalmente en la Policía Federal. La asignación era coordinada por una “Mesa de Seguridad” en la que estaba presente SEGOB y las instituciones de seguridad del gobierno estatal. Si bien cualquier candidato o candidata podía solicitar la protección, era labor de la mesa valorar quién la recibiría, pues no todos los casos suponían el mismo nivel de riesgo.

Para ello, los integrantes de la mesa se servían de información de inteligencia y otros datos abiertos que les permitían evaluar el riesgo aludido por la o el peticionario. En un contexto de recursos limitados y de desconfianza crónica entre autoridades federales y locales, es difícil que la asignación tuviera una vocación universalista. En el caso que nos interesa, esto se acentuaba, por ejemplo, por la posibilidad de que la escolta fuera asignada a un candidato que tuviera vínculos con el crimen organizado.

El tercero fue la instalación de la Mesa de Distención Política y de diálogo con los partidos políticos y con el IFE. Como se mencionó, este mecanismo ya había sido probado anteriormente. En todo caso, los funcionarios que hemos entrevistado estiman que esto permitió gestionar diversas tensiones entre los partidos políticos para las elecciones del 2012. Además, el mecanismo refrenda que la amenaza percibida entonces no sólo parecía atribuirse a grupos criminales, sino también a otros actores políticos con acceso a medios violentos.

La difícil cooperación entre lo federal y lo local

Como réplicas de la mesa de seguridad a nivel nacional, el cuarto mecanismo descansó en la instalación de las mesas de coordinación con entidades federativas. De ellas, hay al menos dos puntos importantes de análisis. El primero es la selectividad, pues no se instalaron en cada entidad, sino únicamente en aquellas con mayor índice de episodios de violencia política. Esto obedece a un punto clave del fenómeno que es la varianza del nivel de violencia que existe a nivel regional, por ejemplo, con respecto a la diversidad de autores que pueden ser perpetradores o a la intensidad con la que se manifiestan casos de violencia en las diferentes entidades.

En México observamos la falta de institucionalización de los mecanismos cuya efectividad yace más en la voluntad de los funcionarios y la coyuntura, que en el seguimiento de lineamientos institucionales bien definidos.

Ex autoridades entrevistadas aludieron los ejemplos de Campeche, como entidad donde no hubo demanda de estos mecanismos, dado que el contexto no parecía poner en riesgo a los candidatos; el de Oaxaca, donde los episodios de violencia requerían más diálogo político, pues no estaban necesariamente relacionados con crimen organizado, sino con otra variedad de conflictos locales; y, Michoacán, como el caso en el que el problema eran los grupos del crimen organizado. Entonces, parecía que este cuarto mecanismo requería no sólo un trabajo conjunto con las autoridades locales, sino una comprensión vasta de la situación en distintos rincones del país.

El segundo factor relevante es el peso de la sinergia, esta vez entre autoridades Federales y locales. Si este tipo de coordinación es generalmente complicada, cobra más importancia en un contexto de mutua desconfianza, como el que se vivía entonces (y tal vez ahora). Por un lado, el Gobierno Federal, especialmente el presidente Felipe Calderón, señalaba de manera reiterada que ciertas autoridades locales estaban vinculadas con el crimen organizado. Por otra parte, varios gobiernos locales de oposición cuestionaban abiertamente la legitimidad del presidente, desde la elección de 2006. Esas tensiones complicaban aún más las labores de coordinación.²² Éste habría sido el caso de Guerrero, donde las autoridades entrevistadas manifestaron haber tenido serias dificultades para cooperar en las mesas.

Los entrevistados también admitieron que el bajo número de incidentes, atribuible según su perspectiva a los mecanismos establecidos, pudo haber sido, sobretodo, resultado de las capacidades de diálogo interpersonal que existían entre los equipos de trabajo de aquél entonces. Según su análisis a posteriori, consideran que quienes coordinaban los esfuerzos desde SEGOB y el IFE tenían amplia experiencia previa en temas de seguridad y electorales. Esto no sólo implicaba conocimientos en ambos terrenos, sino trayectorias compartidas que antecedían al encargo que ocupaban. Esto facilitó, según su relato, que en ese momento se lograra una sinergia inédita que permitió navegar la cooperación, sin intervenir uno en el mandato del otro, invadir sus funciones o cederle prerrogativas indebidamente.

Elecciones 2012: el acuerdo fue la antesala de un esfuerzo de coordinación de amplio calado entre instituciones del Gobierno Federal, primero, y con autoridades estatales y municipales, luego.

A pesar de la valía que estas relaciones pudieron haber tenido para lograr un proceso electoral con menos violencia de la esperada, se debe resaltar que, una vez más, la eficiencia de los mecanismos no se asocia necesariamente a protocolos institucionales establecidos, sino a la capacidad interpersonal de negociar, trabajar en conjunto y llevar a cabo una tarea precisa y definida.

De hecho, conviene subrayar que, a pesar del aparente éxito de los mecanismos implementados en 2012, ni se establecieron medidas para proteger a quienes seguían bajo riesgo después de la elección, ni se diseñó un convenio o protocolo que le diera continuidad a los mecanismos en elecciones posteriores. Esto último puede tener, al menos, dos lecturas. Primero, si más que en los mecanismos implementados, la clave está en la sinergia lograda entre autoridades gubernamentales y electorales, estos esfuerzos podrían no trascender el remplazo de funcionarios, una vez que las administraciones finalizan. Segundo, dado que el gobierno sucesor era de otro partido (el PRI), eso podría dificultar la continuidad de la memoria institucional, especialmente en políticas en las que intervienen un gran número actores, y no todos los detalles de operación cotidiana se documentan en los convenios y protocolos.

Parte 3 – La violencia desatada, el proceso de 2018

Como había sucedido en 2012, el proceso electoral de 2018 estuvo antecedido por el incremento de los indicadores de violencia en todo el país, incluyendo la violencia ejercida contra mandatarios y candidatos.

En Chihuahua, en 2013, había sido secuestrado y asesinado el candidato del PRI a la presidencia municipal de Guadalupe y Calvo. En 2015, en el Estado de México, había sido asesinado en sus oficinas el candidato PRD a la diputación federal de Valle de Chalco. En Guerrero, también en 2015, el candidato de la coalición PRI-PVEM a la alcaldía de Chilapa había fallecido en un ataque armado durante un recorrido de campaña.²³

La eficiencia de los mecanismos no se asocia necesariamente a protocolos institucionales establecidos, sino a la capacidad interpersonal de negociar, trabajar en conjunto y llevar a cabo una tarea precisa y definida.

Estos episodios de violencia, entre otros , alertaban sobre un panorama complejo para las elecciones de junio del 2018. Pese a esto, no se había preparado para lo que sería “el proceso más violento de la historia del país”, en términos de candidatos asesinados, con un total de 152 muertos entre septiembre del 2017 y junio del 2018.²⁴

Nuevos protocolos

Hacia el final de la administración de Enrique Peña Nieto, en el marco de la elección Presidencial, la SEGOB mantuvo su rol de coordinación en términos de brindar protección a candidatos, implementando el mecanismo  base, aunque esta vez su titular, Alfonso Navarrete Prida, se mostró sumamente cauteloso en términos de comunicación, abordando el tema poco y de manera general. En abril de 2018, la SEGOB presentó, junto con el titular del Instituto Nacional Electoral (INE)²⁵ el “Protocolo de Protección Personal para los Candidatos a la Presidencia de la República.”²⁶ El Secretario Navarrete afirmó que serían la Comisión Nacional de Seguridad (CNS) –  entonces adscrita a SEGOB- y el EMP quienes se harían cargo de la seguridad de los candidatos presidenciales y que la solicitud de protección se haría a través del presidente del INE y de la propia Secretaría. En otras palabras, según el protocolo de 2018, la SEGOB volvía a coordinar los esfuerzos, pero a través de la instancia responsable de la seguridad pública.

En 2018, un aspecto notorio de la presentación del protocolo, y que es constante en la comunicación del Secretario Navarrete sobre las elecciones, es su insistencia en la no intervención del Gobierno Federal en el proceso electoral.

En el evento aludido el Secretario también mencionó que no solo los candidatos presidenciales podrían solicitar protección, sino también el resto de los aspirantes, con la diferencia de que la Policía Federal y “autoridades civiles” se encargarían de brindarles protección.²⁷ Esto responde a que la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales del INE mantuvo la redacción de la última versión del COFIPE con respecto al mecanismo base, aunque ahora en el artículo 244 se amplía la previsión a “los candidatos que lo requieran, así como a los candidatos a la Presidencia”.²⁸ Desde luego, la noción de “autoridades civiles” llama la atención, por su ambigüedad y todas las posibilidades que abre en términos de cuerpos de seguridad híbridos y privados.

Un aspecto notorio de la presentación del protocolo, y que es constante en la comunicación posterior del Secretario Navarrete sobre las elecciones, es su insistencia en la no intervención del Gobierno Federal en el proceso electoral. Si bien este mensaje también fue públicamente abordado en 2012, el énfasis que hace el titular de la SEGOB en 2018 merece atención particular.²⁹

Por una parte, a lo largo de las campañas presidenciales, hubo dificultades de diálogo con el candidato del PAN, Ricardo Anaya, y con el de Morena, Andrés Manuel López Obrador, quienes decidieron no adherirse al mecanismo de protección.³⁰ Por otra parte, se debe recordar que el Gobierno Federal actuaba en un contexto particularmente adverso respecto a la opinión pública nacional e internacional. Diversos casos emblemáticos de violaciones a derechos humanos – como el de Ayotzinapa en el 2014-, escándalos como la fuga de prisión de Joaquín “El Chapo” Guzmán y las alarmantes cifras de homicidios eran fuertes incentivos para que SEGOB se concentrara en cuidar la imagen de neutralidad del gobierno federal.

Sin embargo, el cálculo político de mantener distancia resulta cuestionable a la luz del número de asesinatos que se registraron en aquellas elecciones, y eso desde el inicio de las pre-campañas en septiembre del 2017. De hecho, un claro ejemplo de la presión internacional que tenía el Gobierno Federal y de la dificultad que tuvo para navegar su insistencia de neutralidad fue el intercambio de comunicaciones con la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH). En mayo del 2018, la CIDH hizo un enfático llamado al Estado mexicano para detener la creciente violencia en contra de las personas candidatas.³¹ Según el comunicado, entre septiembre de 2017 y abril de 2018, ya se habían registrado múltiples acciones violentas en contra de personas que ocupan y ocuparon cargos políticos, así como pre-candidatos, y candidatos, particularmente a nivel local.

El 14 de mayo, el titular de la SEGOB dio una conferencia de prensa en la que, más que responder, defendió la postura del Gobierno Federal: reafirmó que la actuación de la administración era con estricto apego al federalismo y a la normativa, y resaltó repetidamente el llamado al diálogo que en materias de gobernabilidad y seguridad debían tener los partidos políticos y los candidatos presidenciales.³² También lanzó un exhorto para evitar que el debate político incitara a la violencia y condenó las agresiones contra candidatos.

“Se matan entre ellos”

Luego, el 27 de mayo de 2018, en una conferencia de prensa relacionada con el Operativo Escudo-Titán, el Secretario Navarrete informó que, hasta esa fecha, se brindaba protección a 30 candidatos del nivel federal y 6 del ámbito local que lo habían solicitado.³³ También sostuvo que en la mayoría de los casos ya revisados por las fiscalías estatales, la violencia se debía a disputas entre grupos de la “delincuencia organizada”, de temas de índole personal y familiar, o de la propia competencia política local.³⁴

Si bien señalar a la “delincuencia organizada” coloca la responsabilidad de atenderla en el fuero federal, el fraseo alude sobretodo a la narrativa de: “se matan entre ellos”. Esto no solamente contribuye a reforzar la hipótesis dominante de que la violencia electoral sigue un patrón exclusivamente delincuencial, sino que permite a las autoridades deslindarse de cualquier responsabilidad en la prevención, investigación o resolución de esas muertes.

 A posteriori, y conociendo los niveles de violencia que se alcanzaron durante el proceso electoral 2017-2018, parece evidente que la estrategia del Gobierno Federal fracasó. Esto resulta particularmente preocupante a nivel local, donde existe un abismo entre la comunicación de SEGOB acerca de sus tareas de protección y el número de muertes, amenazas y presiones registradas.

Si bien señalar a la “delincuencia organizada” coloca la responsabilidad de atenderla en el fuero federal, el fraseo alude sobretodo a la narrativa de: “se matan entre ellos”.

Parte de la explicación puede tener que ver con la extrema polarización política que se vivió por el auge del partido MORENA. También pueda encontrarse quizás en el artículo 244 de la ley electoral.³⁵ Éste no es explícito acerca de la obligación de proveer seguridad a candidatos locales y, por lo tanto, abre la puerta para que las autoridades federales se deslinden de tal responsabilidad. Esto indica que, a pesar de las experiencias anteriores que buscaron acotar la implementación de un mecanismo de protección, persistió un claro espacio de discrecionalidad e inefectividad frente a las características locales de la violencia electoral. Por ende, el alcance del mecanismo sigue dependiendo de los incentivos, de la voluntad y de las sinergias particulares – y quizás interpersonales – de las autoridades en turno, todo siendo enmarcado por una visión “top-down” de la protección.

Parte 4 – 2021 : La violencia, instalada

Las elecciones de 2018 no solamente marcaron la llegada al poder presidencial de Andrés Manuel López Obrador (AMLO) y un giro político mayor, sino que representaron un antes y un después en el tratamiento de la violencia electoral en México al ser declaradas – y recordadas – como las “más violentas de la historia del país”.³⁶

2021: las acciones parecen indicar que en la SSPC hay claridad en cuanto a la necesidad de un entendimiento a ras de suelo de las amenazas que sufren los candidatos y, en consecuencia, de la importancia de actuar y cooperar con autoridades locales.

Quizás por este símbolo y la preocupación ligada a la magnitud de las elecciones de junio del 2021 – las “elecciones más grandes de la historia” – el Gobierno Federal optó este año por implementar un mecanismo de protección que puede evocar en parte los protocolos implementados por el gobierno panista en 2012. Sin embargo, también muestra importantes diferencias que conviene analizar.

El partido de la delincuencia organizada

Para las elecciones del 6 de junio del 2021, los lineamientos fueron centralizados en la “Estrategia de Protección en Contexto Electoral”, presentada el 4 de marzo del año en curso por la Secretaria de Seguridad y Protección Ciudadana (SSPC), Rosa Icela Rodríguez Velázquez. Así, esta política queda encabezada y coordinada por esa institución.³⁷

Más allá del análisis de los datos de violencia de la elección, a continuación analizamos la estrategia a través de tres ejes principales.

Primero, es importante detenerse en la forma en que el gobierno federal ha presentado la problemática de la violencia electoral en términos de comunicación política. Durante la presentación, la funcionaria se refirió a la existencia de una “campaña del miedo” ejercida por el “partido de la delincuencia organizada y de cuello blanco”, que, resaltó, se habría “heredado”.³⁸Dicha campaña sería responsable de asesinatos y amenazas contra candidatos, cooptación e imposición de aspirantes y financiamiento ilegal de campañas. Cuando la Secretaria señala como responsable al “partido de la delincuencia organizada”, contribuye a alimentar la percepción de que las violencias son ejercidas por un actor bien identificado – el crimen organizado – que se presume antagónico al Estado o a intereses públicos y, además, ubica nuevamente la estrategia en el ámbito de competencia de la Federación.

Luego, vale la pena detenerse en la evolución institucional marcada por el gobierno federal. De hecho, el mecanismo actual presenta un atributo notablemente distinto a los anteriores: es dirigido por la SSPC y no por SEGOB. Esto tiene que ver primero con el cambio institucional implementado desde 2018 y, después, como la manera en la que se concibe el problema. A inicios de sexenio, la antigua SEGOB perdió parte de sus facultades y recursos en temas de seguridad. Estos fueron trasladados a la SSPC y a la Secretaría de la Defensa Nacional (SEDENA). Recordando los argumentos aportados por ex autoridades, el diseño y la implementación del mecanismo de protección solía combinar un enfoque de seguridad pública con un fuerte componente de gobernabilidad. En el mecanismo persiste, como un elemento muy relevante, la coordinación con diferentes instituciones públicas federales y estatales. Por ejemplo, los gobernadores, las autoridades electorales, policías estatales y municipales, así como las Fuerzas Armadas.

El componente de coordinación aparece cuando se revisa a detalle la nueva estrategia que abarca ocho acciones: cuatro de interlocución o negociación, y cuatro más enfocadas a protección. En el primer grupo se ubican el llamado a partidos políticos y autoridades electorales a cumplir con la ley; las mesas de trabajo con partidos políticos y autoridades locales; las consultas con gobernadores; y las evaluaciones semanales de la estrategia. En el segundo están: el reforzamiento de la Estrategia de Seguridad en entidades y municipios de alto riesgo; la atención a aspirantes y candidatos de todos los niveles; la asistencia en el blindaje electoral con autoridades ministeriales locales; y el establecimiento de protocolos territoriales. En su conjunto, las acciones parecen indicar que en la SSPC hay claridad en cuanto a la necesidad de un entendimiento a ras de suelo de las amenazas que sufren los candidatos y, en consecuencia, de la importancia de actuar y cooperar con autoridades locales.

La lectura del 2021 se parece a la que se hizo en 2012 con la creación de las “Mesas de Seguridad”.

Se termina centralizando la respuesta de protección, tanto por desconfianza institucional, como por voluntad de eficiencia, sin resolver la cuestión central de la coordinación entre niveles de gobierno e instancias de diferentes ámbitos administrativos.

Sin embargo, estos lineamientos no explicitan los criterios de distribución de responsabilidades con las otras instituciones federales involucradas en la Estrategia: la Secretaría de Gobernación, la Consejería Jurídica, la Unidad de Inteligencia Financiera y el Centro Nacional de Inteligencia (CNI).³⁹ A razón de las violencias que mencionó la Secretaria Rodríguez al referirse a la “campaña del miedo”, se infiere que la SSCP se concentra en atender las primeras dos, pues coinciden con las acciones descritas en el párrafo anterior, mientras que las otras dependencias revisarían cooptación e imposición de funcionarios, financiamiento ilegal de campañas y complicidad. Esto indica, y así fue confirmado por funcionarios federales entrevistados, que el andamiaje institucional de los protocolos tiene dos niveles: el primero sería el más visible, con las instituciones que se encargan de coordinar y proteger, y otro es con aquellas que hacen labores de inteligencia y asesoramiento jurídico.

El protocolo para 2021

De acuerdo con la SSPC, el mecanismo es de diseño nacional: se tiene que implementar de forma similar en todo el país. Concretamente, funcionaba de la siguiente forma. Cualquier candidato, sea a nivel federal o local, podía acercarse a las autoridades electorales y reportar una amenaza. Si contendía por un cargo federal, tenía que ir con el INE; si es un cargo local, con el instituto electoral de su entidad federativa. Otra vía para denunciar era llamando al 911. Eso sí, como ilustra la Figura 1, la denuncia, cuál sea la vía, era canalizada por la SSPC quien funge como órgano centralizador, primero, y luego como intermediario entre las autoridades electorales y las instituciones que brindarán la protección al candidato.

Figura 1: Solicitud de protección

El área responsable de estas tareas dentro de la SSPC era la Unidad de Políticas y Estrategias para la Construcción de Paz en Estados y Regiones (UPECPE). Luego, la denuncia llegaba al centro de monitoreo de la Mesa de Estrategia Electoral Permanente (Figura 2), que dependía de la SSPC. En función las 24 horas, ahí estaban representadas todas las instituciones relevantes al nivel federal, quedando bajo la coordinación de la Unidad. El objetivo, según la Secretaría, era poder analizar las amenazas caso por caso, y asignar la protección que se consideraba relevante.

Figura 2: Asignación de protección.

Según el argumento de la SSPC, el objetivo era agilizar la respuesta que, por canales clásicos – vía las fiscalías o policías locales – habrían tardado demasiado en llegar o podrían haberse perdido. Si bien la necesidad de inmediatez puede ser justificada en numerosos casos de amenazas, la decisión de SSPC de centralizar la respuesta absorbía quizás una responsabilidad que corresponde a otras instancias. Sin señalar instituciones específicas, en entrevistas con funcionarios federales de la actual administración, se hizo referencia a estrategias de resistencia en distintas burocracias locales para no atender con celeridad las solicitudes o demandas. Esta lectura es similar a la que se hizo en 2012 con la creación de la “Mesa de Seguridad”. Se termina centralizando la respuesta de protección, tanto por desconfianza institucional, como por voluntad de eficiencia, sin resolver la cuestión central de la coordinación entre niveles de gobierno e instancias de diferentes ámbitos administrativos.

Hay además dos puntos importantes. Uno es que no se dieron a conocer públicamente y con claridad los criterios usados para calcular el nivel de riesgo electoral. La Secretaria Rodríguez presentó la clasificación de los casos en tres grupos: grave, preventivo y relevante, pero no dio detalles sobre esta división.⁴⁰Es probable que existan y no se presenten, o quizás no los hay y entonces se decide la asignación de escoltas caso por caso. En ambos casos, podría haber un margen de discrecionalidad en la asignación de protección que pone en entredicho la neutralidad del mecanismo. Hay antecedentes de la politización de la seguridad en sexenios anteriores[/mfn]Trejo, G. y Ley, S., “Municipios bajo fuego (1995-2014)”, Nexos, 1 de febrero de 2015.[/mfn] y el tema es además preocupante considerando que en 2018, como en 2021, la mayoría de las víctimas pertenecen a partidos de oposición.⁴¹

Por otra parte, el hecho de que una autoridad federal centralice la respuesta sigue poniendo en duda el papel de las autoridades locales, en particular las municipales. Más allá de las cuestiones administrativas, podemos suponer que uno de los retos mayores consiste en garantizar la ausencia de colusión activa o pasiva entre las autoridades municipales o estatales y grupos criminales. Sin embargo, la centralización de las tareas sigue contribuyendo al estigma de incapacidad y corrupción de los gobiernos locales, sin aportar soluciones institucionales al respecto.

En la siguiente etapa del proceso, para dar seguimiento a la asignación de protección en cada caso, la Secretaría se apoyaba primordialmente en las Mesas de Construcción de Paz y Seguridad (ver Figura 3). Estos espacios fueron integrados desde el inicio de la administración como parte de la Estrategia Nacional de Seguridad Pública con el propósito de compartir información y coordinar acciones.⁴² En este caso, se utilizan como mecanismo de vinculación con las autoridades locales y le deben permitir a la SSPC dar seguimiento semanal a cada caso, así como redirigir la responsabilidad con sus contrapartes. Esto es, para aquellos casos en los que la seguridad corre a cargo de policías estatales que, según la Secretaria Rodríguez, son el 60%.⁴³

Figura 3: Monitoreo.

Esta apuesta de la SSPC puede representar un paso hacia la coordinación inter-institucional más allá del ciclo electoral. Al combinar una fuerte capacidad de centralización y toma de decisión con la necesidad de vincularse con las entidades para que ejerzan sus responsabilidades, se debería repartir el cargo operativo. Esto va en el sentido del federalismo institucional. Sin embargo, hay que cuidar que no lleve a trasladar la tarea y los costos de la política pública a las entidades federativas, deslindando a la Federación de parte de sus responsabilidades, sobretodo si la narrativa oficial sigue presentando la violencia electoral como manifestación de las peleas del crimen organizado, un delito que, hay que recordarlo, es de fuero federal.

El tema no es menor. Atraviesa todas las épocas que hemos analizado y tiene un eco fundamental en las tensiones que existen dentro del federalismo mexicano. Estas fueron constantes en temas de seguridad desde hace años. En este contexto, sería crucial poder evaluar, tanto con las autoridades federales como federativas y locales, la efectividad del sistema de protección, ahora que han concluido las elecciones con terribles niveles de violencia.

Análisis – Salir de la fórmula de protección temporal

Los mecanismos revisados en este texto parten de la misma idea: ante una amenaza, una ciudadana o ciudadano que contiende por un cargo de elección popular puede solicitar a las autoridades electorales su intervención para que las instituciones de seguridad, vía una institución coordinadora del Gobierno Federal, le asignen protección.

Los códigos y leyes electorales estatales no hacen mucho por fortalecer al mecanismo base. Actualmente, 21 entidades incluyen disposiciones para la protección para candidatos. De aquellas que no tienen, algunas son de las más violentas como Veracruz, Michoacán, Estado de México y Puebla.

Ésta fue la fórmula básica que planteó el IFE en 1990 y es la que existe hasta ahora. En algunas administraciones, el ejecutivo federal se ha dado a la tarea de diseñar un mecanismo de implementación que haga más eficiente y amplia su respuesta, pero no existe la obligación de dar este paso ni para el Gobierno Federal, ni para los estatales y municipales.

Este último punto es notorio en los códigos y leyes electorales estatales que tampoco hacen mucho por fortalecer al mecanismo base. Actualmente, 21 entidades incluyen disposiciones similares para la protección para candidatos. De aquellas que no tienen, algunas son de las más violentas como Veracruz, Michoacán, Estado de México y Puebla. En las entidades que sí las tienen, la redacción de tal disposición es una transposición de la ley federal. Por citar un ejemplo, la Ley Electoral del Estado de Tamaulipas, en su artículo 244, prevé: “El presidente o presidenta del Consejo General podrá solicitar a las autoridades competentes, los medios de seguridad personal para los candidatos y candidatas que lo requieran, desde el momento en que de acuerdo con los mecanismos internos de su partido político se ostenten con tal carácter.”⁴⁴ Sin embargo, esto no significa que todas ellas lo asuman como un tema que deba ser atendido, pues la responsabilidad se sigue atribuyendo al Consejo General del INE, lo cual inhibe de entrada su capacidad de maniobra. Y, tal como ocurre en la redacción de la actual ley electoral del INE, la adjudicación de responsabilidades y el proceso es ambiguo.

Después de revisar la implementación del mecanismo desde sus orígenes quedan tres limitantes por notar

-1- La factibilidad de acceso al mecanismo. De acuerdo con la explicación de la SSPC, el mecanismo es, aparentemente, de fácil acceso. El incentivo para la o el candidato al presentar una denuncia es recibir protección efectiva por la vía formal. Pero la secuencia asume que existe confianza en las autoridades locales para hacer el reporte y disposición de parte de ellas para ejercer su responsabilidad. Esta limitante estructural ya había sido notada en mecanismos de años anteriores, cuando eran coordinados por la SEGOB.⁴⁵

-2- La pregunta siguiente es entonces, ¿cuáles son las opciones de la candidata o candidato para obtener protección? En ciertos casos de candidatos locales que hemos documentado, se busca rebasar a las autoridades locales y la cadena institucional para recurrir directamente a la ventanilla federal. Esto puede lograrse gracias a las conexiones personales, redes partidistas o a la experiencia del candidato. Estas vías alteran las condiciones de igualdad de acceso a la protección pues habrá quienes no cuenten con estos recursos. Otra posibilidad es que recurran a protección informal (incluso ilegal) y habiliten a actores violentos locales como sus protectores, que busquen contratar el servicio de una empresa de seguridad privada; o que generen arreglos informales con autoridades o fuerzas públicas de diferentes niveles presentes en su territorio. Así, el mecanismo queda inhabilitado de facto.

-3- La temporalidad de la protección para candidatos locales. Por ejemplo, en 2018 se registraron 11 asesinatos en el periodo de transición en los estados de Guerrero, Oaxaca, Puebla y Michoacán. Una vez que las campañas terminan, también lo hace el ámbito de actuación de la estrategia. Si la candidata o el candidato resulta ganador, quizás logre reemplazar la escolta que tenía. Si, por el contrario, resulta perdedor, es un ciudadano que queda expuesto y ya atrajo atención sobre ella o él, lo que puede entrañar nuevas amenazas. En cualquier caso, el escenario trágico que se pretendía evitar, un ataque o un asesinato en contexto electoral, terminaría ocurriendo pese al esfuerzo y la inversión anterior de recursos, en un panorama distinto.⁴⁶

Esta limitante se observa en todas las estrategias revisadas y es, de hecho, inherente al diseño del mecanismo. Una solución podría ser extender la protección, pero esto no resuelve el tema de fondo que es la neutralización de la amenaza. En esencia, el trabajo del mecanismo, tanto el actual como los de sexenios anteriores, es elevar temporalmente el costo para los perpetradores de acceder a su objetivo cuando la autoridad brinda protección, pero no disminuye los incentivos para amenazar o atacar. Esto ocurre porque las estrategias primordialmente se enfocan en sobrellevar la amenaza para proteger el proceso electoral, y no para neutralizarla y así disminuir las posibilidades de que se vuelva a presentar.

Finalmente, queda por resaltar la falta de institucionalidad del mecanismo. Como se describió, el denominador común de las estrategias de 2012 y 2021 es el espacio de discrecionalidad con el que operan y que ambas se apoyan en el liderazgo particular de funcionarios públicos y, por supuesto, del apoyo de la administración en turno. Es decir, fueron decisiones ejecutivas. Pero es ahí donde recae su principal debilidad. No hay seguimiento cuando ocurre un cambio de administración y el único protocolo en el que se puede trazar continuidad es el de protección a candidatos a la Presidencia de la República, pues no ha dependido de la voluntad política de la administración en turno.

El objetivo es, entonces, lograr una política pública que no dependa de esta variable. Una vía seguramente esinstitucionalizar los mecanismos de protección a partir de los aciertos y experiencias que ya se tienen. Es uno de los retos mayores de aquí a las elecciones presidenciales del 2024, para que éstas no se conviertan, una vez más, en “los comicios más violentos de la historia mexicana”.

Experiencias internacionales: el caso de Italia

Un tema relevante para entender la respuesta institucional e identificar las oportunidades de mejoría es revisar aquella de otros países. El caso italiano es interesante por la relevancia de la problemática de violencia ejercida en contra de candidatos o funcionarios públicos a lo largo de las últimas décadas, y la articulación entre estos hechos y diferentes organizaciones delictivas – las diferentes mafias, por usar un término genérico que integra por ejemplo la Cosa Nostra siciliana, la Ndrangheta calabresa o la Camorra napolitana.

El caso italiano es interesante por la relevancia de la problemática de violencia ejercida en contra de candidatos o funcionarios públicos a lo largo de las últimas décadas, y la articulación entre estos hechos y diferentes organizaciones delictivas.

Luego, el caso italiano es de particular interés por el nivel de documentación e investigación que se la ha dado al tema, tanto por parte del Estado – particularmente a través de la justicia anti-mafia -, como de la academia y la sociedad civil. Por si fuera poco, los avances que han logrado en la reducción de la violencia son otra buena razón para voltear a ver este caso con cierto detenimiento.

Más allá de un ejercicio de contraste – pues los contextos mexicanos e italianos son, sin la menor duda, muy diferentes – nos interesa ubicar referencias de política pública que aporten lecciones de aquello que funciona o no, y bajo qué condiciones. Es decir, responder a las preguntas de cómo se plantean otros Estados la amenaza electoral y cuáles son los mecanismos formales que implementan.

En Italia, como sucede en México, las redes mafiosas representan una amenaza particularmente fuerte en el nivel municipal.[/mfn]Daniele G. y Dipoppa G., “Mafia, Elections and Violence Against Politicians”, Journal of Public Economics, 154 (2017), pp. 10–33.[/mfn] Esto les permite cooptar, dirigir, o capturar recursos de los presupuestos públicos y canalizarlos hacia sus intereses económicos. A diferencia de México, eso sí, parece haberse reducido progresivamente el uso de la violencia homicida.⁴⁷ En esa línea, los métodos de intimidación a candidatos parecen haber evolucionado hacia las amenazas o las violencias contra el patrimonio, como por ejemplo la quema de vehículos.⁴⁸

A pesar de lo anteriormente descrito, a diferencia de México, Italia no cuenta con herramientas dedicadas a proteger a las y los candidatos de violencias ejercidas en contextos electorales. De hecho, no existe un mecanismo de protección específico en la ley italiana. Sin embargo, la perspectiva italiana es interesante, ya que parece enfocarse más bien en las colusiones sistémicas que pueden existir entre los gobiernos locales e intereses criminales, lo cual puede indicar la voluntad de atender el tema de forma más integral y a más largo plazo, no únicamente en el momento de la contienda electoral.

La perspectiva italiana parece enfocarse más bien en las colusiones sistémicas que pueden existir entre los gobiernos locales e intereses criminales, lo cual puede indicar la voluntad de atender el tema de forma más integral y a más largo plazo, no únicamente en el momento de la contienda electoral.

En efecto, las medidas que ha tomado el Estado italiano para contrarrestar el involucramiento de la mafia en el gobierno local son: 1) la disolución de los gobiernos municipales infiltrados por la mafia; 2) la prohibición de que una persona declarada culpable de vínculos mafiosos tras el proceso de disolución pueda ser candidato nuevamente. Ambas herramientas hacen eco de la tensión entre niveles de gobierno y de la vulnerabilidad de la escala municipal, como se observa en México, así como del potencial estructural que pueden aportar los mecanismos jurídicos que buscan neutralizar la amenaza, más allá de protocolos coyunturales que solo pretenden atemperar el riesgo inmediato para los candidatos.

Nuestra tarea aquí es abrir un abanico de preguntas acerca de cómo operan los diferentes mecanismos legales en Italia según las variables en juego, como por ejemplo la definición de las características específicas de los grupos del crimen organizado, los equilibrios políticos locales y nacionales, y la presencia de otros actores que tengan intereses en la política local. Cabe mencionar que en este apartado no se pretende hacer un repaso exhaustivo al tema, sino ampliar posibles ejes de reflexión y abrir la posibilidad de investigarlo mucho más a fondo.

Disolución de gobiernos municipales

En el contexto italiano, la medida más notoria, integrada en el marco legal nacional en 1991, es la disolución de los gobiernos municipales. Se trata de un instrumento único para combatir y prevenir la infiltración criminal grave en los municipios.⁴⁹ El objetivo de la ley es “erradicar las relaciones entre la política local y las mafias y asegurar la imparcialidad, eficiencia, eficacia y transparencia de la gestión pública”.⁵⁰

En el contexto italiano, la medida más notoria, integrada en el marco legal nacional en 1991, es la disolución de los gobiernos municipales. Se trata de un instrumento único para combatir y prevenir la infiltración criminal grave en los municipios

En el mecanismo de disolución, la destitución se dirige al alcalde o presidente provincial, ayuntamiento y gobierno de la ciudad o provincia y cualquier otra persona vinculada a la trama. Luego, la “infiltración” no se considera únicamente como los acuerdos realizados una vez que los funcionarios están en el cargo, sino la contaminación de la competencia electoral. Un ejemplo de esto sería la celebración de acuerdos preelectorales con grupos criminales por parte de candidatos. Es decir, se busca disminuir, desde el primer momento en que pueden acercarse a un futuro funcionario, los incentivos de la mafia a infiltrarse en los gobiernos.

El proceso de disolución parte de la investigación realizada por un comité que busca desvelar indicadores “reales, inequívocos y relevantes”⁵¹ de una relación entre los miembros del ayuntamiento y las mafias, o cuando existen influencias que comprometen la independencia de la administración pública.⁵² La responsabilidad de implementar el mecanismo recae en el Prefecto, una función que representa al gobierno nacional a nivel local y provincial, y ejerce plenamente todas las funciones del Estado. Ante la sospecha de infiltración, el Prefecto organiza una comisión de investigación con tres funcionarios de la administración nacional. Son ellos los encargados de colectar la evidencia de infiltración en un plazo de 3 a 6 meses. Cuando terminan su investigación, preparan un informe para el Prefecto quien, según la evidencia, decide si hay elementos suficientes para escalar el caso al Ministerio del Interior. Si esto ocurre, el Ministerio prepara la propuesta de disolución que se discute, finalmente, en el Consejo de Ministros. En caso de validarse la disolución del gobierno municipal, el decreto lo emite el Presidente de la República, dentro de los tres meses siguientes a la decisión del Consejo.

En el decreto se designa una comisión extraordinaria de tres miembros (funcionarios públicos o miembros del Poder Judicial) que debe gestionar la administración local por un periodo de 12 a 24 meses, al final del cual se organizan nuevas elecciones. El Ministerio del Interior envía la propuesta de disolución al tribunal competente, que analiza la responsabilidad de las autoridades y eventualmente declara la inelegibilidad y procede contra los responsables.⁵³ Los políticos inculpados no pueden presentarse a elecciones en las dos rondas electorales subsecuentes a la disolución⁵⁴, pero sigue siendo un mecanismo administrativo, que no sustituye el eventual procedimiento penal que se puede abrir por parte del Ministerio público. En todo caso, la inelegibilidad para postularse no es automática. Es importante recalcar que los ex funcionarios que formaron parte de los gobiernos disueltos pueden iniciar un procedimiento de apelación contra el decreto.⁵⁵ Por tanto, los funcionarios locales no quedan indefensos ante un mecanismo que depende totalmente de las autoridades nacionales. 

Investigación de la Comisión Parlamentaria

Aunque no se trata de un mecanismo en sí mismo, cabe también revisar la reciente “Comisión de Investigación Parlamentaria sobre el Fenómeno de la intimidación hacia Administradores Locales”.⁵⁶

2017 – Creación de un observatorio que recopila permanentemente estadísticas sobre los administradores locales que reciben amenazas y violencia. El observatorio funciona como enlace entre los administradores locales y el gobierno.

En 2013, el Senado italiano aprobó la creación de esta comisión presidida por la senadora Doris Lo Moro para investigar actos de violencia – incluidos aquellos no imputables a organizaciones criminales – contra los funcionarios locales y proponer procesos legislativos y soluciones administrativas que aseguren el libre ejercicio de sus funciones. El informe final ofrece un panorama muy detallado del fenómeno de la intimidación, de la pluralidad de motivaciones que lo subyacen y de las distintas formas en que se manifiesta. Por ejemplo, en 2013, una alcaldesa de la provincia de Lombardía fue atacada a tiros por un policía suspendido del servicio tras encontrarlo culpable de fraude y malversación de fondos. Por otra parte, en la región de Emilia-Romagna, funcionarios locales se refirieron a la difamación por redes sociales como el método más común de intimidación. Aunque el reporte cita que las autoridades judiciales pueden no considerarlo como tal, sí señala que es un fenómeno nuevo que requiere atención por los efectos que tiene en las relaciones entre funcionarios y votantes.

Entre las medidas recomendadas por la Comisión se cuenta con asegurar una mayor presencia, incluida física, de las instituciones nacionales en las administraciones locales y la adopción de programas de prevención y control del territorio por parte de la policía. Por otra parte, se recomendaron enmiendas a la ley penal que fueron aceptadas por el Parlamento en 2017. Otra novedad fue la creación de un observatorio que recopila permanentemente estadísticas sobre los administradores locales que reciben amenazas y violencia. El observatorio funciona como enlace entre los administradores locales y el gobierno, por ejemplo, para compartir soluciones que fortalezcan las herramientas de protección y apoyar a los administradores para denunciar los actos de intimidación.⁵⁷ También se encarga de capacitar a funcionarios municipales sobre las estrategias de prevención y apoyo a los administradores relacionados, la posibilidad de activar, en las prefecturas regionales de la capital, cursos similares dirigidos a administradores.

Esta iniciativa es interesante para la discusión en México por al menos tres razones:

1. La corresponsabilidad del poder legislativo y el judicial en la atención del fenómeno;
2. La relevancia de la recolección de evidencia empírica para la elaboración de política pública;
3. La consideración de otros actores intimidantes o violentos, aparte de la mafia, que pueden afectar los procesos electorales, el funcionamiento o la legitimidad de los gobiernos locales. Al respecto, resalta que los comisionados pudieron determinar que entre 1974 y 2014, de los 132 políticos locales que fueron asesinados, el 47% fueron víctimas del crimen organizado, y esa cifra ya se considera demasiado alta.⁵⁸ Es decir, los datos invalidan la posibilidad de un relato monocorde de la violencia (p.e. “el partido de la delincuencia organizada”; “se matan entre ellos”).

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Este informe es parte del proyecto Elecciones y Violencia

El trabajo fue realizado por Ana Velasco Ugalde y coordinado por María Teresa Martínez Trujillo y Romain Le Cour Grandmaison.

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Notes

1. Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales, publicada en el DOF el 23 de mayo de 2014. ↩︎
2. Previo a las reformas atribuibles a la transición democrática, es posible localizar algunos rasgos de formas de protección a candidatos, sin embargo, éstos no eran formales. Por ejemplo, en los años 1950, la recién creada Policía Auxiliar del DF ofrecía protección a candidatos, así como a instalaciones del partido en el gobierno o de los puntos de votación (ver el trabajo de Martínez Trujillo, 2019). ↩︎
3. Publicado en el DOF el 15 de agosto de 1990. ↩︎
4. Publicado en el DOF el 12 de febrero de 1987. ↩︎
5. El Estado Mayor Presidencial (EMP) era un órgano técnico militar que tenía como misión fundamental proteger al presidente, a su familia, a secretarios de Estado y a otras personas que, por su encomienda o situación decidía el ejecutivo. Con más de 2 mil militares, nueve aviones y ocho helicópteros a su disposición, proporcionaba también seguridad y el apoyo logístico en la protección de dignatarios extranjeros durante sus visitas a México. También tenía la misión de coordinar la seguridad y la logística integral de las reuniones internacionales de jefes de Estado y de Gobierno, así como las de nivel ministerial organizadas por el Gobierno Federal. ↩︎
6. La responsabilidad del EMP continuó hasta 2019, cuando el órgano desapareció a solicitud del actual Poder Ejecutivo. Senado de la República, Desaparecen al Estado Mayor Presidencial, Boletines, 2 de mayo de 2019. ↩︎
7. Publicado en el DOF el 9 de enero de 2006. ↩︎
8. Instituto Federal Electoral, Acuerdos del Consejo General, Sesión Extraordinaria del 14 de enero de 2009. ↩︎
9. COFIPE 2008. ↩︎
10. Instituto Federal Electoral, “Acuerdo del Consejo General del Instituto Federal Electoral por el que se establecen las políticas institucionales para la presentación o remisión de denuncias por la probable comisión de delitos relacionados con el proceso electoral federal 2008-2009, la solicitud de medidas de seguridad para los candidatos y el fortalecimiento de los convenios de colaboración con diversas autoridades”. ↩︎
11. Base de datos Noria-MXAC sobre violencia política y electoral en México, 2021. ↩︎
12. Redacción, “Admite Poiré injerencia del crimen organizado en procesos electorales”, Proceso, 6 de enero de 2012. ↩︎
13. Camarena, S., “Asesinado a balazos el candidato del PRI a la gobernación del Estado de Tamaulipas”, El País, 29 de junio de 2010. ↩︎
14. Calderón, L. M., Entrevista. Por María Teresa Martínez Trujillo. 18 de marzo de 2014. ↩︎
15. Base de datos Noria-MXAC sobre violencia política y electoral en México, 2021. ↩︎
16. Martínez, F., “Se disparan indicadores del IFE sobre inseguridad”, La Jornada, 11 de marzo de 2012. ↩︎
17. Rueda, R., “De 2008 a 2015, violencia dejó 30 candidatos muertos”, El Financiero, 11 de abril de 2016. ↩︎
18. NTX, “Gobierno resguardará elecciones en Guerrero”, Informador Mx, 16 de enero de 2011; Muñoz, A.E. y León, R., “Firman acuerdo de seguridad para BCS”, La Jornada, 4 de febrero de 2011; Redacción, “Coahuila y la Secretaría de Gobernación firman protocolo para garantizar la seguridad en las elecciones”, Territorio de Coahuila y Texas, 30 de mayo de 2011; Redacción, “Firma Nayarit acuerdo de seguridad electoral”, La Jornada, 28 de junio de 2011; Magallanes, J., “Firma Blake Protocolo de Seguridad con gobernadores de Hidalgo y Edomex”, MVS Noticias, 6 de mayo de 2011. ↩︎
19. Marín, L., “Blake defiende protocolos de seguridad”, W Radio, 4 de noviembre de 2011. ↩︎
20. Calderón, L. M., 2014, op. Cit. ↩︎
21. Macías, V., “IFE y Segob se coordinan para protección de candidatos en el 2012”, El Economista, 18 de diciembre de 2011. ↩︎
22. Macías, V., “IFE y Segob se coordinan para protección de candidatos en el 2012”, El Economista, 18 de diciembre de 2011. ↩︎
23. Rosas, Tania (4 de noviembre de 2012), “Entre confrontaciones, Felipe Calderón aún busca avances”, El Economista; Ureste, M., “Hallan muerto a candidato del PRI en Chihuahua”, Animal Político, 12 de junio de 2013; Redacción, “Matan a candidato a diputado por Valle de Chalco”, El Economista, 2 de junio de 2012; Aguilar, R., “Asesinan a candidato del PRI para la alcaldía de Chilapa”, Excelsior, 2 de mayo de 2015. ↩︎
24. Etellekt Consultores, Séptimo Informe de Violencia Política en México, (Ciudad de México: Etellekt, 9 de julio de 2018). ↩︎
25. Tras una reforma al artículo 41 Constitucional que homologó estándares a nivel local y federal, el 4 de abril de 2014 el IFE quedó disuelto dando paso al nacimiento del INE. Entre sus nuevas funciones están organizar elecciones federales y colaborar en las locales, además de fiscalizar los recursos de los partidos políticos todo el año. ↩︎
26. INE, “Presentan SEGOB e INE Protocolo de Protección Personal para los Candidatos a la Presidencia de la República”, Central Electoral, 18 de abril de 2018. ↩︎
27. Gobernación, “Protocolo de protección personal para los candidatos a la Presidencia de la República”, YouTube, 4 de abril de 2018. ↩︎
28. Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales, op. Cit. ↩︎
29. Declaraciones del Secretario en su cuenta de Twitter en 2018. ↩︎
30. Carlos Loret de Mola, “Despierta con Loret, programa 5 de abril 2018”, Noticieros Televisa, 5 de abril de 2018. ↩︎
31. Rivero, M. I., “CIDH observa violencia durante el proceso electoral en México”, Comunicado de Prensa 102/18, 10 de mayo de 2018. ↩︎
32. Ballinas, V., “SG: se actuará contra cualquier acto de violencia en estos comicios”, La Jornada, 14 de mayo de 2018. ↩︎
33. El operativo Escudo-Titán fue puesto en marcha por la SEGOB el 29 de enero de 2018 y tenía el objetivo de disminuir la incidencia delictiva de un conjunto de municipios considerados violentos, a partir del cumplimiento de un gran número de órdenes de aprehensión. Sobre sus resultados y límites, ver Gallegos, J., “El caso de Operativo Escudo Titán”, Animal Político, 24 de mayo de 2018. Ver también Secretaría de Gobernación, “Mensaje del Secretario de Gobernación, Alfonso Navarrete Prida”, Comunicado, 27 de mayo de 2018. ↩︎
34. Ibid. ↩︎
35. Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales, op. Cit. ↩︎
36. Urrutia, U., “Elecciones en México, de las más violentas en el pasado reciente, señalan observadores”, La Jornada, 23 de agosto de 2018. ↩︎
37. Presidente de México, “Presentan plan para prevenir violencia política en elecciones del 6 de junio”, Boletín, 4 de marzo de 2021. ↩︎
38. Ibid. ↩︎
39. Presidente de México, op. Cit. ↩︎
40. López Obrador, A. M., “Presentan informe de protección a candidatas y candidatos; «que el pueblo elija libremente», refrenda presidente”, 30 de abril de 2021. ↩︎
41. Mendoza, A., “Violencia política y electoral en las elecciones de 2018,” Alteridades, Vol. 29, No. 57 (2019), pp. 59-73. ↩︎
42. Gobierno de México, Estrategia Nacional de Seguridad Pública. ↩︎
43. El 30 de abril, la Secretaria informó que se protegía a 65 candidatos: 40 de ellos por policías estatales, 17 por la Guardia Nacional y 8 restantes por policías municipales, FGR, o SSPC y Secretaría de Marina en conjunto. Más información en López Obrador, A. M., op. Cit. ↩︎
44. Ley Electoral del Estado de Tamaulipas, publicada en el POE el 13 de junio de 2015. ↩︎
45. Ley, S., Violence and Citizen Participation in Mexico: From the Polls to the Streets, (San Diego, California: University of San Diego, Justice in Mexico Project, 2015). ↩︎
46. Base de datos Noria-MXAC sobre violencia política y electoral en México: componente Guerrero, Michoacán, Oaxaca y Puebla, 1990-2021. ↩︎
47. Di Cataldo M., Mastrorocco N., “Organised Crime, Captured Politicians and the Allocation of Public Resources,” TEP Working Paper No. 1018 (2019), Trinity Economics Papers, Department of Economics. ↩︎
48. Ibid. ↩︎
49. Occhiuzzi, F., “The Dissolution of Municipal Councils due to Organized Crime Infiltration,” European Journal of Interdisciplinary Studies, Vol. 5, Issue 2 (2019), pp. 45-53. ↩︎
50. Calderoni, F., y Di Stefano, F., “The Administrative Approach in Italy”, in Administrative Measures to Prevent and Tackle Crime, eds. Spapens A.C.M., Peters, M., y Van Daele, D., Eleven, International Publishing (2015), pp. 239-264. ↩︎
51. Artículo 143 del Decreto Legislativo 267 del año 2000, Testo Unico degli Enti Locali (TUEL). ↩︎
52. Occhiuzzi, op. Cit. ↩︎
53. Ibid. ↩︎
54. Avviso Pubblico, “SCIOGLIMENTO DELLE AMMINISTRAZIONI LOCALI PER INFILTRAZIONI MAFIOSE E SUCCESSIVA INCANDIDABILITÀ: SINTESI DELLA NORMATIVA”, diciembre 2018. ↩︎
55. Avviso Pubblico, “AMMINISTRAZIONI SCIOLTE PER MAFIA: DATI RIASSUNTIVI”, 30 de abril de 2021. ↩︎
56. Lo Moro, D., Gualdani, M., Zizza, V., Cirinnà, M., Commissione Parlamentare d’inchiesta sul fenomeno delle intimidazioni nei confronti degli amministratori locali. Reporte Final, sesión del 26 de febrero de 2015, Senado de la República Italiana. ↩︎
57. Redazione UPI, “Osservatorio Atti Intimidatori contro Amministratori locali”, 23 de junio de 2020. ↩︎
58. Occhiuzzi, op. Cit. ↩︎